IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 213 de 2023

Ref.: Resuelve impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto dentro del proceso de inconstitucionalidad del expediente D-14.975.

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 4 (parcial) del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000 “por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”.

 

Magistrada Sustanciadora

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud presentada por la señora Procuradora General de la Nación quien, alegando una causal de impedimento, solicita ser relevada del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.

 

I.     ANTECEDENTES

 

1.     En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez demandó el numeral 4 (parcial) del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000. La demanda fue radicada con el número D-14.975.^[1]

 

2.     En suma, el ciudadano argumenta que (i) la norma vulnera el derecho a acceder a cargos públicos (artículo 40 CP), porque establece una causal que no es conducente para alcanzar el fin legítimo que pretende alcanzar y es una medida que restringe el derecho de forma desproporcional y (ii) la norma vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 CP) porque establece una causal de inhabilidad adicional y diferente que no se exige a (i) los empleos de los demás órganos de control, (ii) a la rama judicial y a la Fiscalía General de la Nación y (iii) a ninguna otra entidad del poder público. El actor invoca como precedente vinculante y directamente aplicable, la sentencia C-176 de 2017. En ese orden, sostiene el actor, la causal de inhabilidad es violatoria de los mandatos constitucionales y debe ser retirada del ordenamiento jurídico.

 

3.      Mediante auto del 1° de noviembre de 2022, la magistrada sustanciadora resolvió admitir el cargo relacionado con la vulneración del artículo 40 de la Constitución Política. Sin embargo, inadmitió el cargo sobre la presunta vulneración del derecho a la igualdad (artículo 13 CP). Por tanto, concedió al demandante el término de tres (3) días para que procediera a corregir la demanda, de acuerdo con las consideraciones hechas en aquella providencia. Durante el término oportuno, el demandante presentó corrección a su demanda.

 

4.      Conforme a lo anterior, el 24 de noviembre de 2022 la magistrada sustanciadora resolvió admitir la demanda con los dos cargos formulados. En esta misma providencia el despacho procedió a: (i) disponer su fijación en lista; (ii) comunicar la iniciación del proceso a la la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Administrativo para la Función Pública,; (iii) invitar a la Fiscalía General de la Nación, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Colegio de Abogados Penalistas de Colombia, al Departamento de Derecho Penal y Criminología de la Universidad Externado de Colombia y a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Los Andes, del Rosario–Grupo de Acciones Públicas-, la Icesi de Cali –Grupo de Acciones Públicas-, de Caldas, del Cauca, EAFIT, Javeriana, Nacional de Colombia, de Nariño, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo Tomás y Sergio Arboleda, para que, en caso de considerarlo pertinente, presentaran un concepto técnico sobre los aspectos que consideren relevantes en el proceso de constitucionalidad de la referencia, dentro del término de fijación en lista; y finalmente, (iv) dar traslado al Procurador General de la Nación para que rinda el concepto a su cargo en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.

 

5.      El 6 de febrero de 2023 la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho sustanciador escrito presentado por la Procuradora General de la Nación, la Dr. Margarita Cabello Blanco, mediante el cual manifiesta impedimento para rendir concepto de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

 

6.      Al respecto, precisa que se encuentra inmersa en la causal de impedimento consistente en «haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada». Afirma que, en ejercicio de sus funciones, al resolver recursos frente a actos administrativos que decretan la suspensión de funcionarios de la Procuraduría incursos en la causal de inhabilidad generada por las resoluciones de acusación o sus equivalentes, se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del numeral 4 del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000. Explica que los interesados en estos procesos invocan la inconstitucionalidad de la norma para ser inaplicada en cada caso concreto, por razones similares a las que se explican en la demanda de la referencia. La Procuradora ha defendido la constitucionalidad de la norma al estimar que «persigue una finalidad legítima, es conducente y proporcional».^[2] Por lo anterior, solicita a la Sala Plena declarar fundado el impedimento que manifiesta.^[3]

 

II.    CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1.   La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el representante del Ministerio Público, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten.^[4]

 

Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por el representante de la Procuraduría General de la Nación en procesos de constitucionalidad. ^[5]

 

2.   Conforme con los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad vía acción pública de inconstitucionalidad, predicables igualmente del Procurador General de la Nación son: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.

 

3.   La Corte ha establecido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 también debe predicarse para el Procurador General de la Nación, en razón a que su función principal es la de «(…) representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control».^[6] En palabras de la Corte:

 

«Esta función exige, por tanto, de una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta funcionalmente comparable a la exigida a los juzgadores. Este razonamiento explica la extensión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades a la función por él desempeñada en el proceso de inconstitucionalidad. Esta línea de razonamiento ha sido claramente avalada por la práctica, tanto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como de la actual Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en aras de la transparencia e imparcialidad en la toma de sus decisiones, ha aceptado esta interpretación de la Procuraduría General de la Nación y ha aceptado con anterioridad los impedimentos presentados dentro del marco del régimen dispuesto por el Decreto 2067 de 1991».^[7]

 

4.       No obstante lo anterior, la Sala también ha precisado que a pesar de que estas causales se extienden al Procurador General de la Nación para rendir concepto, esto no significa que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor, toda vez que «(i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) El concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad».^[8]

 

5.       De esa forma, la jurisprudencia constitucional ha advertido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es una herramienta que tiene como objetivo principal garantizar la imparcialidad e independencia de los procesos judiciales. En relación con la imparcialidad la Corte la ha definido como «la objetividad y desinterés en la resolución del asunto».^[9] Ha precisado que debe analizarse desde dos perspectivas: (i) aquella que se predica de los sujetos que participan en el proceso dentro de sus funciones jurisdiccionales (jueces, auxiliares de la justicia, etc.) y (ii) aquella que se desprende de la institución y de la estructura del proceso en sí mismo.^[10] A propósito de estos enfoques, en la sentencia C-205 de 2016 la Sala estableció:

 

«Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional^[11] o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes».^[12]

 

6.       En ese sentido, la función constitucional dispuesta en el artículo 278.5 de la Carta Política debe ejercerse con imparcialidad y transparencia con el fin de asegurar la defensa de los intereses ciudadanos y garantizar que la misión principal de un órgano de control como lo es la Procuraduría General de la Nación sea adelantada a favor de los derechos y principios constitucionales.

 

7.   Ahora bien, atendiendo al asunto de la referencia, para que proceda un impedimento por la causal «haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada» (art. 25 del Decreto 2067 de 1991), la jurisprudencia ha establecido que tiene como finalidad evitar que el funcionario «que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión».^[13]

 

8.       Cuenta con tres elementos para su análisis: (i) haber conceptuado, (ii) sobre la constitucionalidad, (iii) de la norma que se demanda.^[14] Sobre “haber conceptuado”, la Sala Plena ha señalado que no se trata de cualquier opinión o expresión relacionada con el asunto, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre la constitucionalidad de la norma que se analiza. De ese modo, debe tratarse de un concepto relacionado con «la  constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez  que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien,  haya avanzado  fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen».^[15]

 

9.       En síntesis, la causal que se invoca en esta oportunidad debe ser analizada a la luz de los conceptos que haya emitido la Procuradora en relación con la norma atacada, pues solo así, es posible valorar si las situaciones se enmarcan en las cualidades taxativas de la causal de impedimento y, en consecuencia, pueda verse afectada la imparcialidad del concepto de constitucionalidad.

 

Impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación dentro del expediente D-14.975

 

10.   En el asunto bajo examen, la Procuradora General de la Nación presentó su impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia toda vez que ha conceptuado previamente sobre la disposición acusada en esta oportunidad como inconstitucional. Para el efecto, señaló que en virtud de sus funciones como procuradora ha resuelto recursos administrativos que decretan la suspensión de funcionarios de la Procuraduría incursos en la causal de inhabilidad generada por la resolución de acusación o su equivalente en su contra. Precisó que su posición en aquellos asuntos, siempre ha sido que «se trata de una norma que no desconoce, ni riñe con la Carta Política, entre otras razones, dado que persigue una finalidad legítima, es conducente y proporcional».

 

11.   La procuradora adjuntó a su manifestación de impedimento la Resolución 289 del 14 de septiembre de 2022 «por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 224 del 6 de junio de 2022». En este acto administrativo se observa que (i) el interesado invocó un desconocimiento de la sentencia C-176 de 2017, en cuanto a que la inhabilidad por la existencia de una resolución de acusación es inconstitucional; (ii) la procuradora afirma que el precedente constitucional no es aplicable a cargos desempeñados en la Procuraduría; y (iii) realiza un test intermedio de razonabilidad de la inhabilidad, y concluye que es constitucional. Por tanto, la Sala Plena observa con claridad que la procuradora ha conceptuado sobre el numeral 4 del Decreto Ley 262 de 2000.

 

12.   Acorde con la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena considera que la procuradora general de la nación se encuentra incursa en la causal de «haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada» del art. 25 del Decreto 2067 de 1991, puesto que en ejercicio de sus funciones ha analizado la norma que se ataca en esta oportunidad y ha emitido un concepto sobre su constitucionalidad. De manera que no se trata de una opinión o expresión insignificante, sino de un verdadero concepto que puede afectar su imparcialidad e independencia en el proceso de la referencia.

 

13.   Con base en lo expuesto, se concluye que la situación expuesta por la Procuradora General de la Nación encuadra dentro de una de las causales de impedimentos establecidas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual la Sala Plena aceptará el impedimento formulado dentro del expediente D-14.975. En consecuencia, de conformidad con el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000^[16] en el presente asunto corresponde designar al Viceprocurador General para que rinda el concepto respectivo por el término restante del otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación.^[17]

 

En mérito de lo expuesto,

 

RESUELVE

 

Primero. ACEPTAR con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-14.975.

 

Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al Viceprocurador General de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente al Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General