IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por no haberse acreditado su intervención en la expedición de la norma

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 2145 de 2023

 

Referencia: Expediente D-14887

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022

 

Actor: Juan Sebastián Ramírez García

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Valledupar, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en la ley procede a resolver la manifestación de impedimento presentada por la Procuradora General de la Nación, quien solicita ser relevada de la función de rendir concepto en el presente asunto.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241.5 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Sebastián Ramírez García, actuando en nombre propio, solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 2220 de 2022.

 

2.                 Por medio de auto del 17 de agosto de 2022, la magistrada sustanciadora resolvió inadmitir la demanda, toda vez que ninguno de los cargos formulados por el demandante cumplía con los requisitos mínimos de admisión.

 

3.                 El 23 de agosto de 2022 el señor Ramírez García presentó un escrito de corrección en el que desistió de la demanda de varios de los artículos de la Ley 2220 de 2022. El ciudadano concretó su reproche de inconstitucionalidad a los artículos 4, 72, 73, 75, 87, 93, 114 y 132.

 

4.                 En auto del 8 de septiembre de 2022, la magistrada sustanciadora resolvió, entre otros asuntos: (i) rechazar la demanda presentada contra los artículos 4, 87, 93, 114 y 132 de la Ley 2220 de 2022; (ii) admitir la demanda contra los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022, por la posible vulneración del principio de unidad de materia y; (iii) correr traslado a la Procuradora General de la Nación para que emitiera su concepto, de conformidad con los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

5.                 El 15 de septiembre de 2022 el ciudadano presentó recurso de súplica contra el auto que rechazó parcialmente la demanda. El 5 de octubre de 2022 la Sala Plena rechazó por improcedente el recurso de súplica.

 

6.                 Luego de que se reanudó el trámite procesal del expediente de la referencia, el 18 de enero de 2023, la Procuradora General de la Nación manifestó un impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Según indicó, se encuentra incursa en una de las causales previstas en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, puntualmente la de haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Según la funcionaria, la causal descrita se configuró al haber remitido a los congresistas un conjunto de observaciones en torno al proyecto que dio origen a la Ley 2220 de 2022. Por lo anterior, solicitó a la Corte Constitucional que declare fundado su impedimento y que se corra traslado de la demanda al viceprocurador.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

7.                 De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte la Sala Plena es competente para resolver los impedimentos presentados por la Procuradora General de la Nación, dentro del proceso de constitucionalidad objeto de revisión[1].

 

Alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada

 

8.                 La Corte, en decisiones anteriores, ha dispuesto que el régimen de impedimentos de los magistrados de la Corte Constitucional es aplicable a la Procuradora General de la Nación, respecto de su función de rendir concepto en el marco de las acciones de inconstitucionalidad[2]. Por lo tanto, a dicha funcionaria le son aplicables las causales previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991.

 

9.                 En todo caso, como lo recordó recientemente la Corte en el auto 1786 de 2023, las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados no son aplicadas con la misma extensión ni rigor al Procurador General, por cuanto:

 

“(i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) El concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad”[3].

 

10.            Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 del 1991 disponen como causales de impedimento y recusación las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo matrimonial o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.

 

11.            La regla general para el análisis de las citadas causales es que estas son de naturaleza objetiva, con excepción de la relativa a tener interés en la decisión. Esta distinción es relevante, pues de acuerdo a la jurisprudencia mientras en las causales de naturaleza objetiva se debe demostrar la ocurrencia de un hecho concreto, en la causal de interés en la decisión el examen envuelve un juicio de valor[4].

 

12.            La Sala Plena se ha pronunciado varias veces sobre el impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Al respecto, la Corte señaló que la causal se configura cuando se demuestra que “existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control”[5].

 

13.            Aunque no es un listado taxativo, en el auto 049 de 2021, la Corte recogió algunos casos en los que se configura la mencionada causal. Entre ellos se encuentra: (i) el intervenir de forma verbal o escrita ante las comisiones o plenarias del Congreso[6]; (ii) participar en la comisión redactora de la norma[7] (iii) presentar el proyecto ante el Congreso en uso de facultades de iniciativa legislativa[8]; (iv) participar en la sanción de la norma[9] ; o (v) remitir documentos a los congresistas en donde expresó reparos sobre la conveniencia y constitucionalidad de un proyecto de ley[10].

 

El impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación

 

14.            La Procuradora General de la Nación manifestó estar incursa en una causal de impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia, con fundamento en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Al respecto, la Procuradora explicó que presentó al Congreso de la República observaciones al proyecto que dio origen a la Ley 2220 de 2022, cuyos artículos 72, 73 y 75 son demandados en el presente proceso.

 

15.            En este caso, para la Sala Plena el impedimento manifestado por la Procuradora deberá declararse infundado. Es preciso advertir que quien presenta un impedimento tiene la carga mínima de aportar los soportes que lo fundamentan y en este caso el Ministerio Público no remitió a la Corte los documentos en los que consta su intervención ante el Congreso. En todo caso, de acuerdo al análisis de las gacetas y actas del debate legislativo, es posible evidenciar que la Procuradora envió observaciones durante el trámite del proyecto de ley que terminó con la expedición de la Ley 2220 de 2022. Sin embargo, no se observa que aquellas recomendaciones hubieran hecho referencia al contenido específico de los artículos 72, 73 y 75 demandados. En consecuencia, como se pasa a explicar, no se configura la causal de impedimento invocada por la Procuradora.

 

16.            En razón de las materias objeto de la Ley 2220 de 2022, dentro de las que se encuentra la regulación de la conciliación, la Procuraduría presentó algunas consideraciones y recomendaciones al proyecto de ley, pero respecto de artículos distintos a los demandados en esta oportunidad. En este sentido, no se evidencia que exista alguna intervención sobre los artículos 72, 73 y 75 de Ley 2220 de 2022 demandadados. En efecto, en el informe de ponencia para segundo debate del proyecto de ley No. 08 de 2021 de Senado se observa lo siguiente:

 

“Pliego de modificaciones

 

(…)

 

 

Por su parte, en el informe de ponencia para segundo debate en plenaria del proyecto de ley 411 de 2021 de Cámara de Representantes, se advierte lo siguiente:

 

“Las proposiciones dejadas como constancia corresponden a las siguientes:

 

(…)

 

 

17.            Como se ve, del contenido de las gacetas no es posible extraer que la Procuradora General haya hecho algún tipo de intervención respecto de los artículos 72, 73 y 75 del proyecto de ley que dio origen a la Ley 2220 de 2022. Por lo anterior, para la Sala Plena la imparcialidad de la jefe del Ministerio Público no está comprometida por sus actuaciones previas en el trámite legislativo y por ello está en capacidad de rendir el concepto de que tratan los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

18.            En consecuencia, la Sala Plena procederá a declarar infundado el impedimento y a levantar la suspensión de términos y dispondrá que se continúe con el trámite correspondiente.

 

 

RESUELVE:

 

Primero. Con base en las razones expresadas en esta providencia, DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-14887.

 

Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que levante la suspensión de términos y que informe de esta decisión a la Procuradora General de la Nación para que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 2145/23

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación en el caso D-14887

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto, por cuanto, si bien comparto la decisión de declarar infundado el impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación, considero que la Sala debió precisar, con claridad, que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicha servidora en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

1.                 Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables al Procurador General de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad que se adelanten ante la Corte Constitucional. No obstante, esta Corporación ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 -para los magistrados que la integran-, al Procurador General de la Nación en el ejercicio de dicha función, en el entendido de que su ejercicio exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

 

2.                 En efecto, la Corte ha señalado, entre otros, en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018, que la aplicación extensiva al Procurador General del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte, en su función de intervenir en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, no puede hacerse de manera absoluta. Ello desconocería que a dicho servidor corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de la Constitución y la defensa de los intereses de la sociedad, en los términos del artículo 277 de la Constitución.

 

3.                 En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada -prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991-, ha dicho esta Corporación^[13] que no se le puede aplicar en la misma extensión ni con el mismo rigor, debido a que: (i) su función en los procesos de control de constitucionalidad es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones demandadas ante la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación; (ii) el concepto rendido por el procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo de los mismos; y, (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución^[14].

 

4.                 Sin embargo, la Corte también ha señalado recientemente, entre otros, en los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, que cuando el Procurador General de la Nación emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, incluso en ejercicio de sus funciones, se configura la causal, siempre que se trate de un verdadero concepto que afecte su imparcialidad e independencia en el proceso de la referencia, puesto que dicha causal tiene como finalidad evitar que el funcionario «que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión»^[15].

 

5.                 Dada esta disparidad de criterios, la Sala debería unificar su jurisprudencia en relación con esta específica causal -prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991-, para precisar que no se configura cuando el Procurador General de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, hubiere fijado la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de la disposición acusada.

 

6.                 Sobre el particular conviene reiterar que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional -en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241)-, mediante un proceso público, participativo y deliberativo, que tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al Presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.

 

7.                 Por tales razones, el régimen procedimental aplicable a los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles la iniciación de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), ni de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991); sin perjuicio de que, en determinados casos y dependiendo de los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal^[16].

8.                 En relación con el Procurador General de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras funciones, las de vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos y del ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

9.                 Para el ejercicio de estas funciones, el procurador cuenta con canales y mecanismos formales, como en el caso de su intervención, por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen canales, mecanismos ni instancias para el ejercicio de dicha función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.

 

10.            Por razón de este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador cumpla un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de ella, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para su participación en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1 y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

11.            Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018:

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico. 

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de vertir una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias. 

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta Precisamente, en el auto No. 369 de 2018^[3] este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”^[17].

 

12.            De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por otra parte, no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal “haber conceptuado” sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre «la  constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez  que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien,  haya avanzado  fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen»^[18].

 

13.            En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de Procurador General de la Nación, deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales. Esto a menos de que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones; y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado