TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2150/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2150 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2348

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La Entidad Promotora de Salud ALIANSALUD EPS S.A., antes COLMÉDICA EPS (en adelante, “Aliansalud EPS”), promovió acción de reparación directa en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, “ADRES”), con el fin de reclamar el pago de $ 1.497.177.158, junto con sus respectivos intereses, que corresponden a los valores dejados de pagar por 228 cuentas de recobros por servicios, medicamentos y tecnologías no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, “POS”), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, “PBS”)[1].

 

2.                 En la demanda, Aliansalud EPS afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, “CTC”), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el consorcio administrador del FOSYGA[2], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas y la devolución de las solicitudes de recobro a Aliansalud EPS por diferentes causales.

 

3.                 El 6 de octubre de 2014, la Subsección B, de la Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto. En consecuencia, decretó la nulidad de lo actuado y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Al respecto, sustentó su decisión en el hecho de que la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para asumir el conocimiento de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre sus afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras del servicio, de acuerdo con el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.

 

4.                 En este sentido, en concepto del citado Tribunal, “(…) es evidente que las controversias que giran en torno al no pago de los recobros generados por servicios prestados por las EPS no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud por parte del Estado a las Entidades Promotoras de Salud, (…) es un asunto que corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral”[3]. Sobre este punto, manifestó que la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4], de conformidad con el contenido del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), ya había fijado que es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral la competente para conocer de las controversias relativas a la prestación de servicios de la seguridad social y que tal tribunal “fue claro y contundente en advertir que las controversias judiciales que se desprendan de recobros fallidos son un litigio en materia de seguridad social, que no pueden confundirse con casos de responsabilidad médica, ni litigios basados en contratos, ni mucho menos con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”[5].

 

5.                 Más adelante, en audiencia adelantada el 18 de abril de 2022, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia propuesta por la parte demandada. Argumentó que, en efecto, al tratarse de una entidad pública responsable del manejo de la cuenta denominada FOSYGA, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como juez natural del Estado, la competente para conocer del proceso. Además, señaló que el artículo 104 del CPACA y varios pronunciamientos del Consejo de Estado[6] llevan a concluir que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la “llamada a conocer de las controversias en las que una entidad estatal es parte”[7]. Por ende, remitió el expediente a esta corporación para que dirima el conflicto entre jurisdicciones.

 

6.                 El 6 de junio de 2022, la Secretaría General de la Corte radicó el presente expediente. Luego, el 20 de febrero de 2023, la Sala Plena asignó el asunto a este despacho para su sustanciación y lo remitió tres días después[8].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

7.                 Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

8.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

 

9.                 Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[10]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[11]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[12]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[13].

 

10.             La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[14]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[15]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

 

11.             En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

 

12.             Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[16]:

 

 

13.             Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la acción de reparación directa instaurada por Aliansalud EPS en contra de la ADRES, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 228 solicitudes de recobros (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con la invocación de varios pronunciamientos sobre el asunto proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado (presupuesto normativo).

 

14.             Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Aliansalud EPS en contra de la ADRES, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.

 

15.             Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es la Subsección B, de la Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.

 

16.             Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores[19].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección B, de la Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por Aliansalud EPS en contra de la ADRES.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2348 a la Subsección B, de la Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que continúe con el trámite del proceso, de conformidad con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General