TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2158/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO No. 2158 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2944

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D. C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                 La Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (“Nueva EPS S.A.”) interpuso demanda civil ordinaria en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) con el objetivo de que se le pagara la suma de cuatro mil trescientos seis millones ochocientos noventa y dos mil ochocientos noventa y seis pesos ($ 4.306.892.896) asociados a facturas. Alega que estos valores corresponden a gastos en los que incurrió la Nueva EPS S.A. al brindar cobertura efectiva a diferentes usuarios sobre tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, Plan de Beneficios en Salud) y que, en consecuencia, no fueron financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC).[1]

2.                 La demanda fue repartida al Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá,[2] autoridad judicial que mediante auto del 5 de febrero de 2019[3] declaró su falta de competencia y remitió el asunto a los juzgados administrativos de Bogotá (reparto). Señaló que, en la medida en la que la demanda se encuentra dirigida contra entidades públicas, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (“CPACA”), la competencia se encuentra en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3.                 El asunto fue repartido al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera,[4] que mediante Auto del 1 de octubre de 2020[5] resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y lo remitió para su reparto a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Señaló que el asunto objeto de discusión se encuadra dentro de las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria Laboral en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (“CPTSS”), para lo cual, citó la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[6]

4.                 La demanda fue repartida al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá[7], que mediante Auto del 6 de julio de 2022[8] declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Señaló que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral no cuenta con la competencia para conocer el asunto, en la medida en la que el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS establece que esa jurisdicción conoce de las controversias del sistema de seguridad social que se presenten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras, con independencia de la naturaleza de su relación jurídica o de los actos jurídicos controvertidos. De la misma forma, citando jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[9] precisó que el CPACA establece competencia directa para conocer de las controversias surgidas con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan obligatorio de Salud. Igualmente, hizo referencia al Auto 389 de 2021[10] de la Corte Constitucional. En consecuencia, ordenó que se remitiera el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto presentado.

5.                 El 5 de mayo de 2023, la Secretaría General asignó el CJU 2944 al Despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera, de conformidad con el reparto realizado en la sesión virtual del 2 de mayo de 2023.[11]

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

6.   La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7.                 La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,^[13] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

8.                 El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.^[14] Al respecto, se tiene que, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá).

9.                 Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[15]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida al recobro solicitado por la Nueva EPS S.A. a la ADRES por valor de cuatro mil trescientos seis millones ochocientos noventa y dos mil ochocientos noventa y seis pesos ($ 4.306.892.896) asociados a trescientas cincuenta y nueve (359) facturas, por concepto de diferentes servicios que la EPS le prestó a pacientes y que se encuentran excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).

10.             Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

11.             Específicamente, el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera hizo referencia al artículo 2.4 del CPTSS. Por su parte, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá señaló el artículo 2.4 del CPTSS, algunos artículos del CPACA, jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[16] y mencionó el Auto 389 de 2021[17] de la Corte Constitucional.

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología

12.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. Para tales efectos, la Sala (3.1) hará referencia al Auto 389 de 2021, en donde se dirimió un conflicto con hechos similares; así como al Auto 1942 de 2023 en donde se fijaron reglas de transición respecto de la aplicación de la regla de decisión adoptada en el citado Auto 389 de 2021. Con base en ello, (3.2) resolverá el caso concreto.

3.1. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021

13.   Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[18] 369 de 2022[19] y 647 de 2022.[20]

14.   Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión a una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes y que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión:[21]

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

15.   A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (ii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[22] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”.

16.   En consecuencia, se determinó que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, de manera que su control debe estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.

17.   Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023,[23] la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)[24] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[25]:

 

18.   En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que, a la demanda presentada por la Nueva EPS S.A. contra ADRES- objeto de la presente providencia- se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Con todo, se precisa que, la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto, es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que, se remite la integridad del Auto 1342 de 2023.

3.2. Caso concreto

19.   . La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda ordinaria interpuesta por la Nueva EPS S.A. contra la ADRES con el objetivo de obtener el reembolso de cuatro mil trescientos seis millones ochocientos noventa y dos mil ochocientos noventa y seis pesos ($ 4.306.892.896) derivados de la prestación de los servicios de salud excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS)

20.             Esto, en atención a que de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

21.   En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro reclamado por la Nueva EPS S.A. contra la ADRES que, corresponde a un procedimiento administrativo no relacionado se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, porque lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

22.   En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-2944 al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia.

4. Regla de decisión

23.   El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y DECLARAR que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad competente para conocer sobre el recobro solicitado por la Nueva EPS S.A. a la ADRES por valor de cuatro mil trescientos seis millones ochocientos noventa y dos mil ochocientos noventa y seis pesos ($ 4.306.892.896).

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2944 al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General