TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2180/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos en contra de empresas de servicios públicos domiciliarios por obligaciones contenidas en títulos valores no relacionados en contratos

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2180 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3850

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio (Caldas) y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Manizales

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 31 de mayo de 2022, la sociedad Comercial Internacional de Equipos y Maquinaria S.A.S. - Navitrans S.A.S. (en adelante “la demandante” o “Navitrans”) presentó, a través de apoderado judicial, una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra la Empresa Municipal de Servicios de Aseo “EMSA” E.S.P del municipio de Riosucio - Caldas (en adelante “la demandada” o “EMSA”)[1], con el propósito de que se libre mandamiento de pago por la suma de $ 8.280.020, por una obligación contenida en la factura de venta “RIDD110643 con fecha de vencimiento del 17 de enero de 2020”. Además, se solicitó el reconocimiento de “los intereses de mora liquidados desde el día siguiente a la fecha de vencimiento de la factura descrita” y “las costas que ocasione el presente proceso”.

 

2.                 Según lo narrado en el escrito de demanda, la factura se generó a raíz de “unos servicios en los cuales COMERCIAL INTERNACIONAL DE EQUIPOS Y MAQUINARIA S.A.S. - NAVITRANS S.A.S. vendió llantas direccionales y llanta tracción a la EMPRESA MUNICIPAL DE SERVICIOS DE ASEO - EMSA - E.S.P.”. Asimismo, relató la parte actora que, una vez remitida la factura a la entidad demandada, esta última no “objetó o rechazó su contenido”.

 

3.                 El 28 de junio de 2022, el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso ejecutivo[2]. Al respecto, fundó su decisión en la naturaleza jurídica de la entidad demandada, pues consideró que, a la luz de lo establecido en el parágrafo del artículo 104 del CPACA[3], se trata de una entidad pública, por lo que el conocimiento de este asunto le corresponde a los jueces administrativos. De otro lado, precisó que, de conformidad con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998, “[l]os actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales”.

 

4.                 El 27 de febrero de 2023, el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción en el asunto e invocó la existencia de un conflicto negativo entre jurisdicciones[4]. En su criterio, no se configura ninguno de los eventos establecidos en los artículos 104.6 y 297 del CPACA, a fin de asignar el conocimiento de este proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, concluyó que: “la competencia de los jueces administrativos en materia de procesos ejecutivos, se limita a las obligaciones derivadas de las condenas impuestas en los procesos ordinarios a cargo de entidades públicas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, de las ejecuciones provenientes de laudos arbitrales en que haya sido parte una entidad pública y de los originados en contratos celebrados por entidades públicas, razón por la cual y teniendo en cuenta que la obligación que se pretende ejecutar no proviene o se deriva de ninguna de las situaciones mencionadas, sino de una obligación que consta en una factura de venta sin soporte contractual, se concluye que la jurisdicción competente para conocer del presente asunto es la ordinaria en la especialidad civil (…)”.

 

5.                 El 10 de marzo de 2023 se remitió el expediente de la referencia a esta corporación, el cual fue repartido al magistrado sustanciador el 6 de junio de 2023 y enviado al despacho el día 9 del mes y año en cita.

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

6.                 Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

7.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5].

 

8.                 Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[6]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[7]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[8]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[9].

 

9.                 Competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia. El artículo 15 del CGP dispone que corresponde “a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual.

 

10.             Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por [dicha] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

11.             En ese sentido, de conformidad con el parágrafo del mencionado artículo 104 del CPACA, se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

 

12.             En armonía con lo anterior, el numeral 3° del artículo 297 del CPACA dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

 

13.             La naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos y su régimen jurídico. La Ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y el artículo 14 incorpora distintas definiciones en el ámbito de regulación de estos servicios, dentro de ellas se encuentra la referente a las empresas de servicios públicos (en adelante, “E.S.P.”), las cuales son catalogadas como empresas oficiales, mixtas o privadas, de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten. Así, el numeral 14.5 del artículo en cita establece que una empresa de servicios públicos es oficial cuando tiene un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas. El numeral 14.6 ibidem refiere a que una empresa de servicios públicos es mixta si en su capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50%; y, por último, el numeral 14.7 ibidem señala que una empresa de servicios públicos es privada en el evento en que su capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente, para estos efectos, a las reglas a las que se someten los primeros.

 

14.             La Ley 142 de 1994 establece un régimen jurídico mixto que, en principio, es prevalentemente de derecho privado. En efecto, el artículo 32 de esa normativa establece: “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado” De igual forma, el artículo 31 ibidem consagra que los contratos que celebren las entidades estatales, que prestan los servicios públicos referidos en esa ley, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo que dicha ley disponga lo contrario.

 

15.             En materia de conocimiento jurisdiccional de las controversias contractuales y extracontractuales de las empresas de servicios públicos domiciliarios no hay una regulación exhaustiva en la Ley 142 de 1994. Así lo ha admitido el Consejo de Estado[10], al observar que dicha normativa estableció reglas específicas para el conocimiento por parte de las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria de determinados asuntos y guardó silencio respecto a otros.

 

16.             En tratándose de procesos ejecutivos en los cuales intervengan una E.S.P., la regulación en mención únicamente precisó lo relativo al cobro de obligaciones originadas en la prestación de los servicios públicos. En efecto, en el artículo 130, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, dispuso, entre otras cosas, que “las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del derecho civil y comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público”. Sin embargo, nada señaló respecto de los procesos ejecutivos originados en otro tipo de obligaciones o títulos.

 

17.             Frente a este vacío normativo, el Consejo de Estado hizo un recuento de las soluciones que esa corporación ha adoptado para establecer la jurisdicción que debía conocer las controversias de las empresas de servicios públicos[11]. En este sentido, en una primera etapa, resaltó la regla general del régimen jurídico privado de sus prestadores. Por tal razón, consideró que el conocimiento de sus controversias le asistía a la Jurisdicción Ordinaria. No obstante, en aquellos casos en los que, excepcionalmente, se tratara de asuntos que debían resolverse con la aplicación de normas de derecho público, su tramite le asistía a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].

 

18.             En una segunda etapa, en relación con las controversias contractuales, se señaló que cuando los servicios públicos domiciliarios son prestados por entidades estatales, si bien se rigen por el derecho privado, el juez de sus controversias sería la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[13]. En una tercera etapa, que corresponde a la postura jurisprudencial vigente, dicho tribunal indicó que “se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en las que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la jurisdicción ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencia de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas”[14].

 

19.             En suma, el Consejo de Estado consideró que en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo, es necesario aplicar la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción. Para el citado tribunal, dicha cláusula tiene el propósito de cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente. Bajo ese entendido, el inciso 1° del artículo 104 del CPACA establece que: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

20.             Conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias. La Corte ha señalado que, independientemente del régimen aplicable, en los contratos en los que sea parte una entidad pública, su naturaleza es, por definición, un contrato estatal.

 

21.             En la sentencia SU-242 de 2015, este tribunal reiteró lo que se había dicho en la sentencia C-388 de 1996, sobre la naturaleza estatal de aquellos contratos en que fuese parte una entidad pública. En esta ocasión, la Corte concluyó que “el régimen sustancial aplicable a los mismos, no hace mutar su condición de contrato público”. Esta interpretación es la misma que defiende el Consejo de Estado, en  sentencia del 21 de noviembre de 2012[15], al recordar que su jurisprudencia “ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes (…) deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza (…)”. Con lo que el ordenamiento jurídico vigente da la connotación de contrato estatal a todo contrato en que sea parte una entidad pública.

 

22.             En el auto 403 de 2021, esta corporación estableció la subregla según la cual “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. Esa subregla fue reiterada en los autos 797 de 2021 y 871 de 2021. 

 

23.             Adicionalmente, en el auto 788 de 2021, la Sala Plena señaló que: “los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, sin embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996”.

 

24.             De otro lado, en el auto 553 de 2022, al resolver un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria (en su especialidad civil) y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con ocasión de una demanda ejecutiva originada en una factura de venta, evento en el cual de los hechos contenidos en el expediente no era posible determinar si la compraventa entre la demandante y la demandada se enmarcó o no en un contrato estatal, la Corte señaló que, prima facie, existía incertidumbre respecto a si se presentó un contrato verbal, en tanto que, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993[16], la parte pasiva          –como entidad sujeta al Estatuto General de Contratación Pública– no podría celebrar este tipo de negocios.

 

25.             En esa ocasion, la Sala Plena consideró necesario remitir el expediente al juez administrativo para que resuelva el conflicto de fondo, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, de acuerdo con la cual es la Jurisdicción de lo Contenciosa administrativo la llamada a conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

26.             En el auto en cita, esta corporación amplió la regla de decisión incorporada en el auto 403 de 2021, en el sentido de establecer que ante la falta de elementos que permitan determinar  con certeza la existencia de un contrato estatal, del cual se hubiere podido derivar la factura cambiaria que origina el proceso ejecutivo, y cuando la demandada sea una entidad pública sometida a la  Ley 80 de 1993, será la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para asumir el conocimiento del asunto, como quiera que (i) estas no pueden apartarse de las ritualidades señaladas en el Estatuto General de la Contratación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de esa norma, el cual dispone que “son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”.

 

27.             Por ende, se pone de presente que, en materia de procesos ejecutivos relacionados con contratos estatales, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le fue asignada expresamente la competencia cuando la ejecución se refiere a obligaciones que surgen directamente del contrato estatal. De conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993[17], “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contenciosa administrativa”[18]. En línea con lo anterior, el artículo 104.6 del CPACA precisa que dicha jurisdicción será la encargada de conocer los procesos ejecutivos “originados  en los contratos celebrados por las entidades públicas”.

 

28.             Finalmente, es importante poner de presente que en el auto 232 de 2023, la Sala Plena tuvo la oportunidad de resolver un conflicto de jurisdicciones que se suscitó entre dos autoridades judiciales pertenecientes a la Jurisdicción Ordinaria Civil y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por el conocimiento de un proceso ejecutivo interpuesto por un particular en contra de una E.S.E., para solicitar el cobro de unas obligaciones contenidas en varios títulos valores. En dicha oportunidad, se concluyó que, “en virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

29.             Como fundamento, la Corte Constitucional explicó que “siempre que esté de por medio la contratación estatal, sin perjuicio del régimen normativo que aplique al negocio jurídico, la entidad pública debe observar y acatar los principios consagrados en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, y aplicar las mismas inhabilidades e incompatibilidades del régimen general de la contratación estatal, según mandato expreso de la Ley 1150 de 2007”.

 

30.             En síntesis, de los lineamientos previamente expuestos, es posible concluir que en materia de procesos ejecutivos relacionados con contratos estatales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido las siguientes subreglas:

 

(i)          En aplicación de los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos interpuestos contra entidades públicas, cuando se pretenda la ejecución de títulos valores relacionados con un contrato estatal celebrado por las partes.

 

(ii)        En aplicación del inciso 1° y del parágrafo del artículo 104 del CPACA, así como del artículo 297.3 de esa misma codificación legal, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos interpuestos contra entidades públicas sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública, cuando se pretenda la ejecución de títulos valores frente a los que no existe certeza respecto de su relación o no con un contrato estatal, dado que a esta jurisdicción le corresponde conocer “(…) de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

(iii)     En aplicación de los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos en los que se pretende la ejecución forzosa de las obligaciones que surgen directamente del contrato estatal, esto es, cuando se invoque como título ejecutivo el contrato, el acta de liquidación o cualquier acto proferido en el marco de la actuación contractual.

 

(iv)      En aplicación de la cláusula general de competencia establecida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y en el artículo 15 del GGP, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de procesos ejecutivos por títulos valores contra entidades estatales, cuando la incorporación de los derechos se haya dado en el marco de las relaciones contractuales de la entidad, pero quien pretenda la ejecución no haya sido parte del contrato. Lo anterior, en vista de que, ante la configuración del endoso del título, éste consolida su carácter de autónomo y, por lo tanto, las obligaciones ahí contenidas se desligan del contrato estatal.

 

(v)        En aplicación de la cláusula general de competencia establecida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y los artículos 15 y 422 del CGP, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de los procesos ejecutivos contra entidades públicas no sometidas al Estatuto General de la Contratación, relacionados con títulos valores, cuando no existan elementos que puedan indicar que el título que se pretende ejecutar se deriva de un contrato estatal.

 

31.             Examen del caso concreto. La Corte encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio y, del otro, el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Manizales. Ahora bien, se entiende superado el presupuesto objetivo, en la medida en que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la “demanda ejecutiva de mínima cuantía” promovida por Navitrans S.A.S. contra la Empresa Municipal de Servicios de Aseo “EMSA” E.S.P del municipio de Riosucio, con base en una factura de venta.

 

32.             Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer dicha solicitud. Así, el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio consideró que, bajo el contenido normativo de los artículos 104 del CPACA y 85 y 93 de la Ley 489 de 1998, carece de jurisdicción para conocer del asunto, en tanto se trata de una demanda instaura en contra de una entidad pública. Por su parte, el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Manizales consideró que, en aplicación de los artículos 104.6 y 297 del CPACA, el asunto no configura uno de los eventos en los cuales corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asume el trámite de los procesos ejecutivos.

 

33.             En el caso bajo estudio, se observa que (i) la entidad demandada (Empresa Municipal de Servicios de Aseo “EMSA” E.S.P del municipio de Riosucio  - Caldas) es una entidad descentralizada, Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, Empresa de Servicios Públicos oficial[19]; y (ii) a partir de los hechos contenidos en el expediente remitido no es posible determinar si la factura comercial cuya ejecución se pretende se enmarcó o no en un contrato estatal. En efecto, Navitrans S.A.S. no afirmó haber suscrito contrato alguno con EMSA E.S.P, y solo adujo que “vendió llantas direccionales y llanta tracción”, compraventa en virtud de la cual se originó el citado título. Asimismo, en los documentos anexos al expediente, tampoco se observa la existencia de un posible contrato suscrito entre las partes[20].

 

34.             Es decir, si bien EMSA E.S.P, es una entidad de naturaleza pública a la luz de lo establecido en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, el título ejecutivo presentado por la demandante no cumple con los presupuestos de los artículos 104.6 y 297 del CPACA, que determinan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos ejecutivos. Lo anterior, como quiera que al juez del conflicto le está vedado inferir la existencia de un contrato estatal, en el caso de una empresa de servicios públicos que, en principio, no se encuentra sometida al Estatuto General de la Contratación Pública por expresa disposición del artículo 31 de la Ley 142 de 1994[21].

 

35.             En consecuencia, ante la ausencia de elementos que demuestren que las facturas comerciales presentadas se derivan de un contrato estatal celebrado entre las partes demandante y demandada en este proceso, y que hubiese servido de causa para la emisión de los títulos valores que se ejecutan, en su condición de juez del conflicto, se advierte que en este asunto la Sala Plena debe activar la competencia residual de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP, como quiera que, (i) pese a que la demanda se dirige contra la Empresa Municipal de Servicios de Aseo “EMSA” E.S.P del municipio de Riosucio - Caldas (empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios que adoptó la forma de empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal)[22] y que, por ello, es una entidad pública en los términos de parágrafo del artículo 104 del CPACA; (ii) la finalidad del proceso es la ejecución de la presunta obligación contenida en una factura cambiaria, la cual, en principio, no se observa que se derive de un contrato estatal, elemento que desvitua la configuración del supuesto normativo contenido en el inciso 1° y en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. A lo que se agrega que (iii) la entidad demandada no es de aquellas que están sometidas al Estatuto General de la Contratación, lo que excluye, en principio, la necesidad de recurrir a las reglas del derecho administrativo.

 

36.             Por lo anterior, la Sala Plena dirimirá el conflicto suscitado en el sentido de asignar el conocimiento del asunto al  Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio, pues en aplicación de la cláusula residual de competencia dispuesta en el artículo 15 del CGP, le asiste a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.

 

37.             Regla de decisión. En aplicación de la cláusula general de competencia establecida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del GGP, la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos interpuestos contra las Empresas de Servicios Públicos oficiales o mixtas, relacionados con títulos valores cuando no conste que estos últimos puedan derivarse de un contrato estatal.

 

III.   DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Manizales, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3850 al Juzgado 2° Promiscuo Municipal de Riosucio para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Manizales.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Aclaración de voto

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 2180 DE 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-3850

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Riosucio (Caldas) y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales

 

Magistrada ponente:

Alejandro Linares Cantillo

 

 

1. Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por esta Corporación, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en el Auto 2180 de 2023. En esta providencia se estudió un conflicto negativo suscitado entre el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Riosucio (Caldas) y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, con ocasión a una demanda ejecutiva de mínima cuantía interpuesta por la sociedad Comercial Internacional de Equipos y Maquinaria S.A.S. - Navitrans S.A.S. contra la Empresa Municipal de Servicios de Aseo “EMSA” E.S.P del municipio de Riosucio - Caldas,  con el objeto de que se librara mandamiento de pago a favor de la primera por una obligación contenida en una factura generada a raíz de unos servicios de venta de llantas direccionales y llantas de tracción prestados a EMSA - E.S.P que, según se refiere en la providencia, no estaban respaldados en un contrato.

 

2. Al resolver el conflicto, la Sala Plena remitió este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Civil, argumentando que no era posible determinar si esa supuesta compraventa entre la demandante y la demandada se enmarcó o no en un contrato estatal. Se concluyó que si bien EMSA E.S.P. es una entidad de naturaleza pública, a la luz de lo establecido en el artículo 104 del CPACA, el título ejecutivo presentado por Navitrans no cumplía con los presupuestos de los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437 de 2011, para determinar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos ejecutivos. Además, estableció que la Jurisdicción Ordinaria Civil era la competente en tanto las obligaciones demandadas no involucraban a entidades públicas que se rijan por el Estatuto General de la Contratación Estatal (Ley 80 de 1993); regla que, en mi criterio puede traer efectos contradictorios de cara al precedente fijado por esta Corporación en supuestos de hecho similares, pero que afectan a otras entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado que tampoco se rigen por la Ley 80 de 1993 y cuyas demandas ejecutivas se han asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como paso a exponer.

 

3. En este sentido, aunque estuve de acuerdo con la decisión por las condiciones especialísimas que se acreditaron en este caso, estimé necesario suscribir este voto particular con el objeto de destacar algunas falencias argumentativas para sustentar la tesis e inconvenientes de extender la regla fijada a otros escenarios.

 

El Auto 2180 de 2023 no tuvo en cuenta la especial naturaleza de la empresa EMSA E.S.P. ni la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado en materia de conflictos relacionados con empresas de servicios públicos domiciliarios

 

4. Dentro de la regla de decisión fijada en el Auto sobre el cual aclaro el voto, se estableció que “al juez del conflicto le está vedado inferir la existencia de un contrato estatal, en el caso de una empresa de servicios públicos que, en principio, no se encuentra sometida al Estatuto General de la Contratación Pública por expresa disposición del artículo 31 de la Ley 142 de 1994.” Esto pese a que, (i) en el mismo Auto 2180 de 2023, se reconoce que el municipio de Riosucio tiene el 100% de participación en EMSA E.S.P (pie de página 25), lo cual, da cuenta que se está frente a una empresa de servicios públicos domicilios de naturaleza oficial, en los términos del numeral 14.5 de la Ley 142 de 1994^[23] y (ii) en los citados artículos 104.6 y 297 del CPACA, que fijan las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no se hace referencia a la sujeción al Estatuto General de la Contratación Estatal como criterio para definir la competencia de dicha Jurisdicción. En lugar de ello, en el parágrafo del artículo 104 del CPACA el criterio determinante es el porcentaje accionario público de la entidad involucrada en el litigio, al señalarse que “[P]ara los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”; supuesto que, claramente, era satisfecho por la empresa EMSA E.S.P.

 

5. Sobre este último punto, destaco que las dificultades en la interpretación del parágrafo del artículo 104 del CPACA, no solo se evidenciaron al pasar por alto la participación mayoritariamente pública en la composición de EMSA E.S.P, sino también al asumir que, dado que las empresas de servicios públicos domiciliarios no se rigen por la Ley 80 de 1993, sus contratos no tienen la calidad de estatales. Esto supone concluir, erróneamente, que solo aquellos contratos sometidos a la citada Ley 80 de 1993 tienen la categoría de “contratos estatales”, en oposición a las sentencias C-388 de 1996^[24] y SU 242 de 2015^[25] de la Corte Constitucional y la jurisprudencia del Consejo de Estado,^[26] que acogen una concepción más amplia de contrato estatal.

 

6. Aunado a lo anterior, el Auto 2180 de 2023 no justificó, de manera clara y contundente, las razones por las que no se daba aplicación a la Sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado en el año 2020,^[27] en la que se fijaron reglas sobre la autoridad judicial competente para conocer los conflictos en los que estén involucradas empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. En efecto, en esta decisión se estableció que “cuando no exista norma legal sobre la jurisdicción que debe conocer de las controversias en las que haga parte un prestador de servicios públicos domiciliarios, deberá acudirse a la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 82 CCA, hoy artículo 104 del CPACA) para resolver el vacío normativo; si con base en ello, no se desprende el conocimiento de esta jurisdicción, corresponderá a la jurisdicción ordinaria).”^[28] En consecuencia, el Auto 2180 de 2023 debió haber explicado - y no solo mencionado - por qué esta regla general de competencia fijada en la Sentencia del Consejo de Estado no era predicable en este asunto.

 

7. Incluso en el evento en el que no se haya suscrito en la práctica un contrato entre las partes, estimo que, con el fin de establecer la regla de decisión, la Sala Plena debió tener en cuenta que la lógica del derecho de los contratos en el escenario privado es diferente a la del escenario del derecho público. En el primero, a partir del principio que prohíbe el enriquecimiento sin causa y ante la inexistencia en varios contratos de reglas rígidas para su perfeccionamiento, se pueden efectuar compensaciones; sin embargo, esto no ocurre cuando están comprometidas las entidades públicas o los particulares que desempeñan tales funciones. El contrato estatal es solemne y la compensación de un enriquecimiento sin causa exige requisitos precisos;^[29] por lo cual, remitir -en caso de duda- estos casos a la jurisdicción ordinaria, debe ser el resultado de una valoración excepcional, pues la regla debería ser la contraria, esto es, la que remite este tipo de casos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El Auto 2180 de 2023 no fija una regla de decisión universal para entidades públicas de diferente naturaleza

 

8. Además de lo expuesto previamente, considero necesario aclarar el voto con el objeto de precisar que en esta providencia no se estableció un mandato universal sobre el tratamiento que debe dar la Corte a casos que se resuelvan conflictos de jurisdicciones asociados a procesos ejecutivos contra entidades públicas en general; pues los hechos del caso que se resolvió que se referían a una empresa de servicios públicos domiciliarios, esto es, una tipología de entidad dotada de múltiples particularidades. La regla fijada, decantada en el párrafo 30 del Auto 2180 de 2023, es la siguiente: “[E]n aplicación del inciso 1° y del parágrafo del artículo 104 del CPACA, así como del artículo 297.3 de esa misma codificación legal, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos interpuestos contra entidades públicas sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública, cuando se pretenda la ejecución de títulos valores frente a los que no existe certeza respecto de su relación o no con un contrato estatal.”

 

9. En mi criterio, a partir de un caso con unos supuestos muy específicos relacionados con procesos ejecutivos contra una empresa de servicios públicos oficial, en donde no hay certeza de la existencia de un contrato estatal, no se pueden extraer lineamientos generales para todo tipo de entidades públicas que no “estén sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública.”

 

10. Por ello, hacia el futuro en este tipo de casos siempre deberá valorarse el alcance de las providencias^[30] proferidas por la Corte Constitucional en las que, además de reiterarse el Auto 553 de 2022,^[31] se desarrolló un concepto ampliado del contrato estatal, soportado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ya referenciada;^[32] según la cual, los contratos estatales son aquellos en donde, al menos, una de las partes es una entidad pública, con independencia del régimen contractual que apliquen: es decir, sin importar si se rigen por el Estatuto General de la Contratación Estatal o por los regímenes exceptuados y especiales de contratación pública..

 

11. Por lo anterior, concluyo señalando que la regla fijada en el Auto 2180 de 2023 no debe extenderse al universo de casos de entidades públicas que no se rigen por la Ley 80 de 1993, ya que el estudio del CJU-3850 se da en el marco de la situación particular que allí se analizó.

 

12. En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente al Auto 2180 de 2023.

 

Fecha ut supra

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada