TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2241/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2241 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1712

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. - Sección Tercera.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

  I.                ANTECEDENTES

 

1.                 La entidad promotora de salud NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. — (en adelante, Nueva EPS S.A. o la demandante), interpuso demanda ordinaria en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, con el fin de que se declare el enriquecimiento sin justa causa de las entidades demandadas, y que se declaren solidariamente responsables por el no pago de los servicios no incluidos dentro del plan de beneficios en salud – PBS, que fueron efectivamente suministrados y pagados a los afiliados a la Nueva EPS a través de su red de prestadores a nivel nacional[1].

 

2.                 El asunto le fue asignado al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá[2], el cual, mediante Auto del 13 de mayo de 2019[3], remitió, por competencia, el proceso en referencia al reparto de los Juzgados Administrativos por considerar que involucraba a una autoridad de naturaleza pública.

 

3.                 El 30 de julio de 2019, el proceso fue asignado por reparto al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera[4]. Dicha autoridad señaló que, por tratarse de una controversia propia del Sistema de Seguridad Social Integral y no de un asunto relacionado con la seguridad social de servidores públicos sujetos a un régimen administrado por una persona de derecho público, quien tenía competencia era la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Ello, pues de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2014, al tratase de un asunto relacionado con el Sistema de Seguridad Social, le corresponde a la jurisdicción ordinaria de la especialidad Laboral.

 

4.                 Con base en lo anterior, el juzgado administrativo remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Por reparto del 13 de agosto de 2019, el proceso correspondió al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá [5].

 

5.                 Mediante auto del 18 de septiembre de 2019, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, planteó un conflicto de competencia, pues señaló que, de acuerdo con la postura de la Corte Suprema de Justicia, las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, son un acto administrativo, particular y concreto, y, por ende, su estudio corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa[6]. En ese sentido, el juzgado ordenó remitir el expediente a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia para que resolviera la controversia.

 

6.                 La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante auto de 11 de marzo de 2020, señaló que el caso no trataba de un conflicto de competencias sino de jurisdicciones. En esa medida, resolvió abstenerse de dirimir el conflicto y remitir las actuaciones a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su competencia.

 

7.                 Sin embargo, con la reforma introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015, y con fundamento en el artículo 14 de dicho Acto Legislativo, el 25 de febrero de 2021 la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia dispuso remitir el asunto a esta Corporación a efectos de que el presente conflicto de jurisdicciones fuera resuelto.

 

II.            CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.       La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[7].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.       Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

 

10.   Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[9]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[11].

 

11.   Este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la Sala constata que el asunto objeto de estudio enfrenta a autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan mutuamente la competencia para conocer del presente trámite: (i) de un lado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria y, de otro, (ii) el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción administrativa. Segundo, cumple con el presupuesto objetivo, porque la controversia versa sobre el conocimiento de la demanda instaurada por Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. S.A. contra La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - Adres, el cual debe ser decidido en un trámite de naturaleza judicial. Tercero, se acredita el presupuesto normativo, debido a que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, trajo a colación jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, así como lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para argumentar que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa resolver el asunto. Por su parte el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, hizo referencia al numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2014.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021

 

12.             En el auto A-389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos–CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.

 

13.             A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:

 

“al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[12].

 

14.             Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[13].

 

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS

 

15.             A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.

 

16.             Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:

 

“aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

 

17.             En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:

 

a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

 

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[14].

 

18.             Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

 

c.      Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

 

d.     Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

 

e.      Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

 

19.             Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[15]:

 

 

20.             En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.

 

Caso concreto

 

21.             El presente conflicto de jurisdicciones gira en torno a una demanda interpuesta por una EPS en contra de la ADRES, con el objetivo de que se reconozcan y paguen a la entidad demandante unas sumas de dinero por concepto de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS. Así las cosas, los supuestos de hecho encajan perfectamente en la regla de decisión del auto 389 de 2021.

 

22.             Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.

 

23.             Con base en lo anterior, la Sala Plena de la Corte dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones, en el sentido de determinar que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer el proceso iniciado por la Nueva EPS. S.A. contra La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – Adres. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá como autoridad competente.

 

Regla de decisión: “la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[16].

 

 III.          DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que las autoridades de la jurisdicción contencioso administrativa son las competentes para conocer la demanda presentada por la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. S.A. contra La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social – Adres.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1712, al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General