TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2246/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO No. 2246 DE 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-2101

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera                                

 

 

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.       El 24 de enero de 2018, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas) presentó demanda laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el Ministerio de Salud y Protección Social.^[1] El objeto de la demanda es el de “obtener el reconocimiento y pago” de las sumas de dinero asumidas por la EPS con el fin de cubrir la prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, Plan de Beneficios en Salud) y que, en consecuencia, no fueron financiadas con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC).[2]

 

2.                 En la misma fecha el asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá. Dicha autoridad admitió la demanda[3] y el llamado en garantía realizado a diferentes personas jurídicas.[4] El 4 de noviembre de 2021, el mencionado juzgado declaró su falta jurisdicción en el presente asunto y ordenó remitirlo a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá.[5] Explicó que anteriormente el Consejo Superior de la Judicatura consideró que asuntos como el presente correspondían a la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, señaló, la Corte Constitucional revaluó ese criterio en el Auto 389 de 2021, en el que concluyó que la competencia para conocer de “controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas, que se susciten entre las EPS y la ADRES” es de la jurisdicción contenciosa administrativa. Así, concluyó que no es competente para conocer de esta controversia.

 

3.       El 18 de noviembre de 2021, el asunto se repartió nuevamente, esta vez al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Tercera.[6] Al día siguiente, dicha autoridad declaró su falta de jurisdicción y suscitó el conflicto negativo de competencias, remitiendo el expediente a este tribunal.[7] En criterio de dicho juzgado, no es competente para conocer del presente asunto porque la demanda se presentó el 24 de enero de 2018, fecha para la cual el criterio vigente sobre la competencia en estos asuntos era aquella según la cual la controversia presentada estaba relacionada con el Sistema Integral de Seguridad Social, por lo que la competencia era del juez laboral, conforme al numeral 4º del artículo 2º del CPTSS. Aclaró que el Auto 389 de 2021, de conformidad con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996[8] y el 241 de la Constitución Política,[9] tiene efectos hacia futuro pues en dicha providencia no se dijo que tendría efectos retroactivos.

 

4.       El 11 de octubre de 2022 el expediente fue repartido al despacho sustanciador y el 14 del mismo mes y año fue entregado al despacho.[10]

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

5.   La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

6.       Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso”.[11] Así, en el presente caso se cumplen los tres presupuestos que este Tribunal ha dispuesto para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[12]

 

 

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología

 

7.                 Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia en cuestión. Para tales efectos, la Sala (3.1) hará referencia al Auto 389 de 2021, en donde se dirimió un conflicto con hechos similares; así como al Auto 1942 de 2023 en donde se fijaron reglas de transición respecto de la aplicación de la regla de decisión adoptada en el citado Auto 389 de 2021. Con base en ello, (3.2) resolverá el caso concreto.

 

3.1.          Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021

8.       Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[16] 369 de 2022[17] y 647 de 2022.[18]

9.       Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión a una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes y que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión:[19]

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

10.   A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (ii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[20] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”.

11.   En consecuencia, se determinó que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, de manera que su control debe estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.

12.   Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023,^[21] la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)^[22] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición:[23]

13.   En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que, a la demanda presentada por Sanitas contra el ADRES -objeto de la presente providencia- se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Con todo, se precisa que la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que se debe remitir la integridad del Auto 1342 de 2023.

3.2. Caso concreto

 

14.   La Sala Plena considera que el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Tercera, es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda de reparación directa interpuesta por Sanitas contra la ADRES con el objetivo de obtener el reembolso de dinero derivado de la prestación de los servicios de salud excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).

 

15.             Esto, en atención a que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

16.   En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro reclamado por Sanitas contra la ADRES, el cual corresponde a un procedimiento administrativo no relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

17.   En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-2101 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Tercera para lo de su competencia.

 

4. Regla de decisión

 

18.   El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2101 al Juzgado Sesenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General