TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2261/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral según cláusula general de competencia

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2261 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3073

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 20 de noviembre de 2018, la señora Eunice García Giraldo (en adelante “la demandante”), actuando a través de apoderado judicial, presentó “demanda ordinaria laboral” en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”), el Ministerio del Trabajo (en adelante “Mintrabajo”) y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas (en adelante “JRCI”)[1].

 

2.                 De acuerdo con lo manifestado por la demandante, en el año 1997 habría sufrido lesiones y afectaciones físicas, presuntamente ocasionadas en una huida, al intentar salvaguardar su vida e integridad personal “del frente 47 de las Farc, con presencia en la región del corregimiento de San Félix, vereda Guayaquil, finca La Playita, municipio de Salamina [Caldas]”[2]. Tal como se observa en los documentos anexos al escrito de demanda, la señora García Giraldo está incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV) del conflicto armado, desde el 14 de junio del año 2000, por el “hecho victimizante de desplazamiento forzado”[3].

 

3.                 Adujo la accionante que, a causa de las lesiones sufridas, en el año 2008 le practicaron un reemplazo total de cadera izquierda, procedimiento que derivó en una incapacidad para desarrollar actividades laborales y “[aquellas] habituales como ama de casa del campo”. Por lo anterior, en el año 2014, presentó petición ante Colpensiones, por medio de la cual solicitó el reconocimiento de la “pensión por invalidez como víctima del conflicto armado”.

 

4.                 La demandante manifestó que el 31 de marzo de 2017, la EPS Asmet Salud (a la cual se encontraba afiliada en el régimen subsidiado) emitió “formulario de calificación de la pérdida de capacidad laboral y ocupacional”, valoración médica en la cual se le asignó una pérdida de la capacidad laboral del 55.6% con fecha de estructuración del 19 de septiembre de 2008[4]. Además, argumentó que presentó peticiones ante Colpensiones, el Ministerio del Trabajo, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas y la E.S.E. Hospital Departamental Felipe Suárez del municipio de Salamina, con miras a obtener el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria para las víctimas del conflicto armado, sin que sus oficios hayan prosperado, pues se alega la falta de prueba del nexo causal entre el conflicto armado y los acontecimientos que generaron su incapacidad física[5].

 

5.                 Como pretensiones principales de la demanda, la accionante solicitó que (i) se condene a Colpensiones a reconocer y pagar “la prestación económica periódica de invalidez - PEPI, por valor de 1 SMLMV, como víctima del conflicto armado interno, con retroactividad al año 2000, en que fue reconocida como víctima del conflicto” y, (ii) “subsidiariamente, en el evento de no ser procedente la condena anterior, se condene al MINTRABAJO a pagar (…) la prestación económica periódica de invalidez por valor de un SMLMV, a partir de la fecha en que la JRCI, estructure el acaecimiento de la invalidez con nexo de causalidad con el conflicto armado interno colombiano”.

 

6.                 Además, la demandante pretende que se declare que (iii) “es válida la calificación realizada por la PES ASMETSALUD, en cumplimiento de sus competencias y que Colpensiones es responsable de la mora en el reconocimiento de la pensión especial de invalidez, como víctima del conflicto armado” y, (iv) “subsidiariamente, en el evento de que se declare que la EPS ASMETSALUD no era competente en su momento, para emitir la calificación de invalidez (…); se declare que la JRC, es actualmente competente para realizar a mi cliente la valoración de la pérdida de capacidad laboral (…)”

 

7.                 El 24 de junio de 2021, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales              –posterior a las etapas procesales de admisión del trámite, contestación a la demanda y audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, decreto de pruebas y fijación del litigio– declaró su falta de jurisdicción para continuar con el conocimiento del presente asunto[6]. Sobre el particular, consideró que “con la expedición del Decreto 600 de 2017 por parte del Ministerio del Trabajo, se adicionó el Decreto 1072 de 2015, [y] se estableció que el encargado de verificar los requisitos para el reconocimiento de dicha prestación [prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado] sería el Ministerio del Trabajo” y que los recursos para su pago provendrían del Presupuesto General de la Nación. En virtud de lo anterior, adujo que “la aludida pensión de invalidez, hoy prestación humanitaria periódica carece de connotación alguna tendiente a solventar las contingencias contenidas en el Sistema General de Seguridad Social como son la vejez, invalidez o muerte, y por ende, la Jurisdicción Ordinaria Laboral carecería de competencia para decidir sobre las controversias respecto a su reconocimiento y pago”. En efecto, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”) tan solo le asigna a la citada jurisdicción el conocimiento de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social”.

 

8.                 En línea con lo anterior, el Juzgado 2° Laboral concluyó que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del asunto, en tanto aquella debe tramitar, entre otras, las controversias originadas en actos sujetos al derecho administrativo, en las que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa, a la luz de lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante “CPACA”). En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos.

 

9.                 El 28 de septiembre de 2022, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y propuso un conflicto negativo de competencia[7]. Al respecto, señaló que, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, “(…) el conocimiento de las controversias relativas a la seguridad social de los servidores públicos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. De ahí que, al analizar el caso bajo estudio, precisa que (i) no se discute la legalidad de un acto administrativo, pues en el escrito de demanda se plantea la inexistencia de una manifestación de la administración; (ii) el asunto no se enmarca como controversia relativa a la seguridad social de un servidor público y (iii) “[l]a Prestación Económica Periódica de Invalidez para víctimas del conflicto armado], indudablemente se trata de una prestación conexa al Sistema de Seguridad Social”, según el auto 861 de 2022 de este tribunal. Por las razones en cita, el caso debe ser objeto de trámite por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, toda vez que no se dan los supuestos para que su conocimiento sea asumido por la justicia administrativa.

 

10.             El 24 de octubre de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a esta corporación y repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 2 de mayo de 2023.

 

 

 

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

11.             Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

12.             Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

 

13.             Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[9]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

 

14.             Competencia para conocer demandas en las que se pretenda el reconocimiento y pago de la prestación para víctimas del conflicto interno armado, establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997. La pensión especial de invalidez para las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado en Colombia, hoy prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, surgió como un instrumento de protección jurídico, social y económico dirigido a dar respuesta a las necesidades de las personas que han sufrido daños en su integridad, con pérdida de su capacidad laboral, que no cuentan con ingresos para solventar sus necesidades mínimas y que no están dentro de la cobertura del Sistema de Seguridad Social.

 

15.             En términos de la Corte, se trata de un derecho que “fue creado como una manifestación de los deberes constitucionales del Estado, no solo con el propósito de garantizar la efectividad de los derechos de la población víctima del conflicto armado (CP art. 2), sino también con miras a mitigar los impactos que dicho escenario ha creado en la satisfacción de sus necesidades básicas, con ocasión de la afectación producida en su capacidad laboral. La relevancia de este auxilio radica entonces en que permite brindar una herramienta para procurar el aseguramiento de un entorno mínimo de subsistencia para una población que se encuentra en situación de especial vulnerabilidad (…)[13]”

 

16.             En la sentencia SU-587 de 2016, la Sala Plena señaló que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional[14], esta prestación a favor de las víctimas del conflicto armado supone el reconocimiento de un derecho social, respecto del cual se predica la exigibilidad del principio de progresividad y no regresividad. Adicionalmente, se explicó que su origen se vincula con el cumplimiento de la obligación estatal de garantía frente a los derechos de los citados sujetos de especial protección constitucional, con el fin de mitigar los impactos producidos por el escenario de violencia al que fueron sometidos. De ahí que, a juicio de la Corte, el auxilio se encuentra excluido de las prestaciones cubiertas por el Sistema de Seguridad Social Integral.

 

17.             Más adelante, en el auto 104 de 2022, esta corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado frente al conocimiento de una demanda ordinaria laboral promovida en el año 2017 por un ciudadano en contra de Colpensiones, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de “la pensión por invalidez para víctimas de la violencia”. En dicha ocasión, la Sala Plena realizó un análisis respecto a la evolución normativa y jurisprudencial de la citada prestación (hoy establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997), y sostuvo que no hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral, en particular del Sistema General de Pensiones.

 

18.             Sin embargo, al mismo tiempo recalcó que sí guarda una relación con el Sistema de Pensiones, postura que también ha sido sostenida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en su jurisprudencia, de conformidad con la cual ,“si bien por su naturaleza, la prestación no presupone una afiliación forzosa al sistema general de pensiones ni se financia con aportes realizados por los sujetos del sistema general de seguridad social colombiano, como acontece con las prestaciones incorporadas al sistema general de pensiones, lo cierto es que su vinculación a este resulta incuestionable en la medida que su reconocimiento y financiación se nutre del Fondo de Solidaridad Pensional que hace parte integral del sistema y, por ende, no se le puede desligar de su regulación”[15].

 

19.             En este sentido, la Sala Plena de este tribunal estableció que esta prestación económica se vincula estrechamente, al menos en su concepción, con el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, en tanto (i) tiene en cuenta el concepto de invalidez y el monto mínimo previstos en la Ley 100 de 1993, y (ii) su financiación se encontraba a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional. Además, precisó que no debe perderse de vista que Colpensiones era la entidad encargada de reconocer dicha prestación, de suerte que el conflicto suscitado conducía a que el caso debía ser asignado a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.4 del CPTSS[16].

 

20.             Ahora bien, respecto de lo señalado con anterioridad, cabe aclarar que los artículos 2.2.9.5.5. y 2.2.9.5.7 del Decreto 600 de 2017 introdujeron cambios en relación con la entidad competente para el reconocimiento la prestación humanitaria periódica, así como frente a su financiación y pago. En efecto, de un lado, el artículo 2.2.9.5.5 dispuso que: “la persona que aspire al reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado y cumpla con los requisitos establecidos en este capítulo, deberá dirigirse al Ministerio del Trabajo para que se inicie el trámite de acreditación y reconocimiento de la correspondiente prestación” ya que, con anterioridad a la entrada en vigencia de esta norma, tal obligación le correspondía a Colpensiones.

 

21.             De otro lado, el artículo 2.2.9.5.7 establece que los recursos que se requieran para el pago de la prestación provendrán del Presupuesto General de la Nación, excluyendo de esta obligación al Fondo de Solidaridad Pensional. En este orden de ideas, el parágrafo transitorio incluido en el citado artículo establece que: “El Fondo de Solidaridad Pensional continuará con el pago de la pensión como víctimas de la violencia que actualmente se encuentra realizando y asumirá transitoriamente los que viene efectuando la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, con la fuente de financiación prevista en el presente artículo, hasta tanto el Ministerio del Trabajo adelante las acciones administrativas que se requieran para establecer el mecanismo que se adoptará para el giro de la pensión como víctimas de la violencia”. (Énfasis por fuera del texto original).

 

22.             En desarrollo de los nuevos mandatos en la materia, el Ministerio de Trabajo celebró el contrato fiduciario N. 604 de 2018 con FIDUAGRARIA S.A., en el cual se observa el siguiente objeto contractual:

 

“CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO: Encargo Fiduciario para Recaudar, administrar y pagar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional en los términos establecidos en la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003, el Decreto 3771 de 2007, Ley 80 de 1993, la Ley 1474 de 2011, el Decreto 019 de 2012 y demás normas y reglamentos que las complementen, adicionen, modifiquen o sustituyan, así como efectuar el estudio para el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas de la violencia por parte del Ministerio del Trabajo y efectuar el pago de la prestación de que trata el Decreto 600 de 2017 o normas que la complementen, adicionen modifiquen o sustituyan”. Énfasis fuera del texto original.

 

23.             Así las cosas, con fundamento en las normas antes descritas, para efectos de las nuevas reclamaciones, el Ministerio del Trabajo es la entidad que ha asumido el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, cuya fuente de financiación ahora proviene del Presupuesto General de la Nación.

 

24.             Sin perjuicio de lo anterior, la Sala Plena de la Corte observa que, aunque el reconocimiento de la prestación ahora se encuentre a cargo del Ministerio del Trabajo y se haya modificado la fuente de la cual se nutre, la relación de esta con el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones permanece, como se infiere de lo manifestado por la Corte en la sentencia SU-587 de 2016 y en el auto 104 de 2022, al menos en su concepción y esencia, como quiera que sigue teniendo en cuenta (i) el concepto y las reglas de calificación de invalidez dispuestas en la Ley 100 de 1993; y (ii) el monto mínimo previsto en la misma ley.

 

25.             Examen del caso concreto. La Sala Plena de la Corte encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. En efecto, de un lado, se encuentra el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales y, del otro, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Se entiende superado el presupuesto objetivo, en la medida en que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la solicitud de reconocimiento y pago de una “prestación económica periódica de invalidez como víctima del conflicto armado interno”, la cual es objeto de demanda por parte de la señora Eunice García Giraldo.

 

26.              Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer la solicitud. Así, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales consideró que, en virtud del artículo 2.4 del CPTSS, no es competente para conocer del asunto, en la medida en que la pretensión que se reclama no se ajusta a lo previsto en el citado precepto legal. Por su parte, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Manizales afirmó que el caso no se ajusta a las premisas establecidas en el artículo 104.4 del CPACA, a fin de que la controversia sea tramitada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

27.             Con base en las razones expuestas en el presente auto, la Corte concluye que el CJU 3073 debe ser asignado al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales, conforme con lo previsto en el artículo 2.4 del CPTSS y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, toda vez que, como lo ha mencionado esta corporación y se precisa en esta oportunidad, la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado se vincula estrechamente, al menos en su concepción y esencia, con el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, como quiera que sigue teniendo en cuenta (i) el concepto y las reglas de calificación de invalidez dispuestas en la Ley 100 de 1993; y (ii) el monto mínimo previsto en la misma ley, como supuestos necesarios para proceder con su reconocimiento.

 

28.             Regla de decisión: Conforme con lo previsto en el artículo 2.4 del CPTSS y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la Sala concluye que en aquellos eventos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado establecida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, el trámite de la demanda será objeto de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, toda vez que se trata de una prestación relacionada con el Sistema General de Seguridad Social en pensiones, pues tiene en cuenta el concepto de invalidez previsto en la Ley 100 de 1993 y su monto mínimo se rige igualmente por lo previsto en la citada ley.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral promovida por la señora Eunice García Giraldo.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3073 al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Manizales para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Manizales.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General