TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2456/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública

 

 (...) Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los conflictos originados en un contrato de servidumbre previamente celebrado entre un particular y una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial o mixta (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2456 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-3668

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3° Promiscuo Municipal de Malambo y el Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. El 29 de noviembre de 2016, Gustavo León Montero promovió proceso verbal abreviado de servidumbre contra Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P.[1] (en adelante ISA o la entidad). La pretensión principal consistió en declarar que entre las partes existió un contrato de servidumbre de telecomunicaciones celebrado el 12 de septiembre de 2008, por el cual se pagó una “suma irrisoria”[2] de $591.500, correspondiente al paso de las líneas de fibra óptica por los predios del demandante. Debido a lo anterior, este último solicita reliquidar el valor del contrato y condenar a la demandada a pagar los perjuicios morales y materiales, al igual que un desembolso mensual por concepto de la servidumbre.

 

2. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 3° Promiscuo Municipal de Malambo. Mediante auto del 15 de marzo de 2017[3], aquel rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a reparto entre los juzgados administrativos. Como fundamento de su decisión, señaló que la entidad demandada es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, siendo el aporte estatal del 61%, por lo que, al ser parte de la controversia, el asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en adelante JCA).

 

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla, el cual, mediante auto del 3 de agosto de 2017[4], declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia, ordenando remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Argumentó que: (i) la naturaleza jurídica de la accionada es de una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto; (ii) de conformidad con el numeral 3 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de las controversias relativas a contratos celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios en los cuales se hayan incluido cláusulas exorbitantes; y (iii) la controversia versa sobre un contrato de servidumbre celebrado por una empresa de servicios públicos domiciliarios, en el cual no se pactaron, ni eran procedentes, cláusulas exorbitantes.

 

4. La Sala Jurisdiccional Disciplinara del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 3 de diciembre de 2018[5], resolvió el conflicto asignando el conocimiento del proceso a la jurisdicción ordinaria. Sustentó su decisión en que el asunto no le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que, por un lado, el numeral 3 del artículo 104 del CPACA establece que esta jurisdicción solo conoce de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios, bajo la condición de que se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. De otro lado, expresó que el asunto que suscitó la controversia se relaciona con un contrato de servidumbre, que es un negocio típico regulado por normas del derecho civil, en el que no se pactaron, ni era procedente pactar, cláusulas exorbitantes.

 

5. Frente a la decisión anterior, ISA presentó acción de tutela, solicitando dejar sin efecto el auto del 3 de diciembre de 2018 y que se ordenara remitir el expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En su criterio, la decisión anterior vulneró su derecho al debido proceso, al incurrir en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente[6].

 

6. Mediante sentencia del 19 de septiembre de 2019[7], el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, concedió el amparo al considerar que se incurrió en un defecto sustantivo, en tanto el Consejo Superior de la Judicatura aplicó erróneamente el artículo 104 del CPACA. Para ello, señaló que: (i) ISA es una empresa de servicios públicos domiciliarios mixta, con participación mayoritaria del Estado (61,58%); (ii) “de conformidad con la regla general de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 [ISA] tiene el carácter de empresa pública [de conformidad con el parágrafo del artículo 104 del CPACA] y sus controversias contractuales, sea cual sea el régimen aplicable (derecho público – derecho privado), serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[8]; (iii) que la regla anterior no riñe con el numeral 3 del inciso segundo del artículo 104 ibidem, que establece un “criterio adicional”[9] para determinar la competencia de la JCA, referido a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios “sea cual sea su naturaleza (oficial, mixta o privada)”[10]. Por lo anterior, amparó los derechos fundamentales de ISA y, en consecuencia, decidió dejar sin efectos el auto del 3 de diciembre de 2018 (párr. 4 supra) y ordenó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que dictara una providencia de remplazo[11].

 

7. La decisión anterior fue impugnada, por lo que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2019, resolvió confirmar el fallo de tutela de primera instancia. Siguiendo la argumentación del a quo, estableció que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, debido a que se interpretó erróneamente el artículo 104 del CPACA, porque: “es claro que el objeto del litigio que se desprende de las pretensiones de la demanda está relacionado con un contrato de constitución de servidumbre, en el cual, una de las partes es Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P., empresa que como quedó acreditado en el plenario tiene una participación superior al 50% de capital estatal, por lo que, en concordancia con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, debe entenderse que se trata de una empresa pública y, por tanto, encuadra en lo preceptuado [sic] la cláusula general de competencia”[12].

 

8. Mediante decisión del 16 de diciembre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia[13] ordenó remitir copia del expediente a la Corte Constitucional “para que se pronuncie respecto al conflicto de competencia, en aras de lo ordenado por el Consejo de Estado […] que dejó sin efectos el auto de 3 de diciembre de 2018”[14]. Como fundamento de lo anterior, señaló que el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 asignó a la Corte Constitucional la función de dirimir los conflictos de competencias entre jurisdicciones, y que esta atribución “empezó a regir con la posesión de los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el pasado 13 de enero de 2021”[15]. Por ello, concluyó que “es claro que si bien la decisión del Consejo de Estado […] ordenó en su momento que fuera la Sala Disciplinaria quien profiriera la nueva decisión, lo cierto es que, a quien en la actualidad le corresponde dirimir el conflicto de competencia entre jurisdicciones es a la Corte Constitucional”[16].

 

9. El 25 de julio de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 28 de julio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[17].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

10. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[18].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

11. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 3 Promiscuo Municipal de Malambo y el Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por Gustavo León Montero contra Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. (párr. 1). A ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se señalarán las reglas relacionadas con la competencia para conocer de los conflictos relacionados con un contrato de servidumbre previamente celebrado entre un particular y una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial o mixta (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20].

 

 

13. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

(i)          Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Juzgado 3° Promiscuo Municipal de Malambo, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[23].

 

(ii)        El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por Gustavo León Montero contra Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. (párr. 1), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)     El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

 

4.     Competencia para conocer de los conflictos relacionados con un contrato de servidumbre previamente celebrado entre un particular y una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial o mixta

 

14. La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto 1045 de 2021 estableció la regla de decisión, según la cual: “[c]orresponde a los jueces ordinarios, en su especialidad civil, el conocimiento de los conflictos originados por la ocupación permanente de predios por parte de empresas prestadoras de servicios públicos, en los eventos en los que no se hubiese constituido legalmente una servidumbre”. Como se advierte, dicha regla de decisión se aplica a los supuestos en que la controversia no se suscita con ocasión de una servidumbre previamente constituida; sino ante una ocupación de predios[24].

 

15. Ahora bien, en el auto citado, al igual que en los que lo han reiterado[25], al construir los argumentos para sustentar la regla de decisión indicada, se ha señalado que en los supuestos en que está involucrada una empresa de servicios públicos que cumpla con los requisitos para enmarcarse en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, esto es, que tenga participación mayoritaria del Estado, opera la cláusula general de competencia en favor de la JCA. En esos eventos, cuando la demanda se origina en un contrato de servidumbre previamente constituido, la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con dicho negocio jurídico es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

16. En este sentido, en el auto indicado se señaló que: “[e]n estos casos [refiriéndose a la ocupación de predios], la pretensión es de tipo reivindicatorio y será del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de la legalidad de los actos administrativos por los cuales se impone una servidumbre o de la responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos, como en los casos de responsabilidad extracontractual por daños antijurídicos derivados de la prestación del servicio público domiciliario”. De esta manera, cuando se discute la responsabilidad contractual o extracontractual relacionada con servidumbres previamente constituidas, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello se extiende a los eventos en que la servidumbre se ha constituido de forma voluntaria entre el particular y la empresa de servicios públicos domiciliarios.

 

17. En armonía con lo anterior, esta Corporación en el Auto 287 de 2022, al resolver un conflicto de jurisdicciones relacionado con una servidumbre en materia petrolera, estableció la siguiente regla de decisión: “[c]orresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer las controversias formuladas por el propietario, poseedor u ocupante de un terreno, para obtener la indemnización de perjuicios derivados de la acción u omisión de una entidad pública en el ejercicio de la servidumbre petrolera que haya sido legalmente constituida sobre ese terreno”.

 

18. Como fundamento de la regla de decisión anterior, la Corte Constitucional expresó que “cuando la controversia se dirige en contra de los actos u omisiones de una entidad estatal, bien sea que la servidumbre haya sido acordada entre las partes a través de escritura pública o impuesta a través de providencia judicial, será competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de lo establecido en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)”[26].

 

19. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que en los eventos en que se discute la responsabilidad contractual o extracontractual derivada de una servidumbre previamente constituida, de la cual es parte una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial o mixta[27], esto es, cuando la empresa tiene participación mayoritariamente pública, la jurisdicción competente para conocer de dichas controversias es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, y específicamente con su inciso primero, los numerales primero y segundo, y el parágrafo, los cuales prescriben:

 

Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

 

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.

 

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

[…]

PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50% (cursiva agregada).

 

20. De esta manera, se comparte la interpretación del Consejo de Estado, al fungir como juez de tutela en el caso sub examine (párr. 6 supra), al establecer que las reglas generales de competencia expuestas anteriormente no riñen con el numeral 3 del inciso segundo del artículo 104 ibidem[28], que establece un “criterio adicional”[29] para determinar la competencia de la JCA, referido a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios con independencia de su naturaleza, de manera que aplicaría frente a las oficiales, mixtas o, incluso, las privadas.

 

21. En este sentido, manteniendo y reiterando las reglas de decisión establecidas previamente por esta Corporación, se concluye que corresponde a los jueces ordinarios, en su especialidad civil, el conocimiento de los conflictos originados por la ocupación permanente de predios por parte de empresas prestadoras de servicios públicos, en los eventos en los que no se hubiese constituido legalmente una servidumbre. No obstante, en los casos en que la servidumbre se constituyó de forma voluntaria entre las partes, a través de un contrato, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la responsabilidad contractual o extracontractual relacionada con la servidumbre previamente constituida, de la cual es parte una empresa de servicios públicos domiciliaros con participación mayoritaria del Estado.

 

22. Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los conflictos originados en un contrato de servidumbre previamente celebrado entre un particular y una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial o mixta.

 

5.       Caso concreto

 

23. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Atendiendo a las pretensiones formuladas por el demandante, las cuales se dirigen a que se reliquide el valor del contrato de servidumbre y que se condene a la demandada a pagar los perjuicios morales y materiales, y al pago mensual del gravamen de servidumbre (párr. 1supra), la Sala Plena, atendiendo a las reglas desarrolladas en el numeral II.4 supra, concluye que el asunto corresponde conocerlo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por las siguientes razones:

 

i)                  Este caso, a diferencia de los estudiados en supuestos anteriores por esta Corporación[30], no se relaciona con una ocupación de hecho de predios del demandante; sino que la controversia se suscita con ocasión de un contrato de servidumbre previamente celebrado de forma voluntaria entre las partes[31].

 

ii)               La entidad demandada, como parte del contrato de servidumbre, es una empresa de servicios públicos mixta. En efecto, Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos, en la cual existe participación mayoritaria del Estado[32].

 

iii)             Debido a que el conflicto se origina en un contrato de servidumbre previamente celebrado entre un particular y una empresa de servicios públicos domiciliarios mixta, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, específicamente el inciso primero, el numeral segundo y el parágrafo, el proceso corresponde conocerlo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

24. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer del proceso sub examine es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que, atendiendo a las autoridades judiciales que instauraron el conflicto negativo de competencias, se ordenará remitir el expediente CJU-3668 al Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3° Promiscuo Municipal de Malambo y Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda instaurada por Gustavo León Montero en contra de Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3668 al Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 3° Promiscuo Municipal de Malambo. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General