TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2476/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral según cláusula general de competencia

 

 (...) El conocimiento de las controversias entre administradoras de riesgos laborales en las que se pretenda el reembolso de los valores asumidos por el suministro de prestaciones asistenciales y económicas para la atención de enfermedades laborales originadas por exposición a un riesgo ocupacional durante la afiliación a otra ARL, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2476 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3934

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiocho Laboral de la misma ciudad

 

Magistrado Sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita la controversia. A través de apoderado judicial, Positiva Compañía de Seguros S.A. presentó ante los juzgados laborales del circuito de Bogotá demanda declarativa[1] en contra de Colmena Seguros de Vida S.A.; solicitó en ella se condene a esta última a reembolsarle los gastos en que incurrió con ocasión del suministro de prestaciones asistenciales y económicas para atender las enfermedades laborales de sus afiliados, en proporción al tiempo de exposición al riesgo ocupacional, mientras estuvieron vinculados a la entidad demandada.

 

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El Juzgado Veintiocho Laboral de Circuito de Bogotá admitió la demanda y le imprimió el trámite correspondiente hasta que, estando pendiente la celebración de la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas, por auto del 28 de marzo de 2022[2], ordenó que el expediente fuese remitido, por competencia, a los juzgados administrativos del circuito judicial de Bogotá. A su juicio, como las pretensiones de la demanda son netamente económicas, sin referirse propiamente a la prestación de servicios, el asunto no les concierne a los jueces laborales, conforme con el numeral 4, artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Adujo que el anterior criterio fue expuesto por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021, en el entendido de que los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el Plan Básico de Salud son controversias que se presentan únicamente entre entidades administradoras, de modo que en ellas no intervienen afiliados, beneficiarios o usuarios.

 

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso de la referencia le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 17 de marzo de 2023[3], ese despacho propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a esta corporación. Argumentó que la controversia es propia de la seguridad social, por lo que su conocimiento se le atribuyó a la jurisdicción ordinaria laboral. Además, indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de los conflictos relativos a la seguridad social cuando involucran servidores públicos sometidos a un régimen administrado por una persona de derecho público (artículo 104, numeral 4 del CPACA), a lo que se suma que en las pretensiones de la demanda no se controvierte la legalidad de un acto administrativo y que la entidad demandada es de naturaleza privada. Finalmente, descartó que el Auto 389 de 2021 fuese aplicable al caso pues sus efectos se restringen a controversias relacionadas con recobros judiciales al Estado.

 

4. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 4 de septiembre de 2023 y remitido al despacho el día 8 del mismo mes y año.[4]

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones^[5]

 

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de competencia entre jurisdicciones).^[6]

    

7. En este sentido, el Auto 155 de 2019^[7] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber:

 

(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.^[8]

 

(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.^[9]

 

(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.^[10]

 

8. Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguno de ellos.

 

El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

9. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i) Presupuesto subjetivo. Existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, que niegan ser competentes para resolver la causa judicial.

 

(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, existe una demanda instaurada por Positiva Compañía de Seguros S.A. en contra de Colmena S.A., a fin de reclamar los gastos que asumió aquella por concepto de prestaciones económicas y asistenciales, según el tiempo en que los respectivos afiliados estuvieron expuestos al riesgo ocupacional que dio lugar a sus enfermedades laborales, durante su periodo de afiliación a Colmena S.A.

 

(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales expusieron argumentos jurídicos para rechazar su competencia sobre el presente asunto. De un lado, el juez laboral expuso que los litigios que sólo involucren a entidades administradoras, relativos a la financiación de servicios ya prestados, no son competencia de la jurisdicción ordinaria en virtud del numeral 4, artículo 2 del CPTSS; por el contrario, corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el criterio establecido por la Corte Constitucional. Por su parte, el juzgado administrativo señaló que se trata de un típico asunto de seguridad social, que además es ajeno a las hipótesis establecidas en el artículo 104 del CPACA.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

10. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiocho Laboral de la misma ciudad. Para este propósito, se referirá a: (i) el reembolso entre administradoras de riesgos laborales por el suministro de prestaciones para la atención de enfermedades laborales; (ii) la competencia para conocer de controversias relativas a la seguridad social y (iii) a partir de esas consideraciones, resolverá el conflicto de la referencia.

 

11. Reembolsos entre administradoras de riesgos laborales por el suministro de prestaciones para la atención de enfermedades laborales.[11] El Sistema de Seguridad Social en Riesgos Laborales, junto con los Sistemas de Seguridad Social en Salud y Pensiones, integra el Sistema General de Seguridad Social. Aquel se define como «el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan».[12]

 

12. En ese contexto, el ámbito de protección del derecho a la seguridad social se concreta en el reconocimiento de una serie de prestaciones asistenciales y económicas que deben ser asumidas por las administradoras de riesgos laborales según se encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el accidente o, si se trata de una enfermedad laboral, al momento de requerir la prestación.

 

13. De acuerdo con lo anterior, cuando se está ante una enfermedad laboral que se ha originado por exposición a un riesgo ocupacional durante la cobertura a diferentes administradoras de riesgos laborales, si bien de cara al trabajador la obligada es la ARL a la que se encuentra afiliado cuando requiere el suministro prestacional, la ley permite que dicha entidad solicite el reembolso respectivo a otra u otras administradoras de riesgos laborales, en proporción al periodo en que estuvo expuesto bajo su cobertura. Así lo disponen los artículos 1.º, parágrafo 2, de la Ley 776 de 2002[13] y el 2.2.4.4.5 y 2.2.4.4.6 del Decreto 1072 de 2015.[14]

 

14. Competencia para conocer de controversias relativas a la seguridad social. Respecto de las controversias relativas a la seguridad social existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción. Así lo disponen los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 5 de la Ley 1285 de 2009, y el 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). El primero indica que la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción, mientras que el segundo señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer «[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos». 

 

15. Además de aquella cláusula general, existe una cláusula especial de competencia para conocer las controversias relativas a las prestaciones sociales de los empleados públicos. Esta se encuentra contemplada en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), que prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la facultad para conocer de los asuntos relacionados con la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y las controversias relativas a la seguridad social de estos, cuando quien administra las respectivas prestaciones es una persona de derecho público. Se trata entonces de un criterio exclusivo y excluyente.

 

16. Un antecedente relevante en materia de conflictos relacionados con prestaciones sociales a cargo de administradoras de riesgos laborales, lo constituye el Auto 337 de 2023[15]. En esa oportunidad, esta corporación resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones respecto de la jurisdicción ordinaria y de la contencioso administrativa, con ocasión de una controversia suscitada entre dos administradoras de riesgos laborales (Positiva Compañía de Seguros S.A. como demandante y Colmena Seguros S.A como demandada), en la que se reclamaba el pago que la primera realizó del auxilio económico por incapacidad laboral a unos trabajadores, quienes, durante todo el tiempo de afiliación a la ARL demandada, estuvieron expuestos al riesgo laboral que originó sus enfermedades. La finalidad de la demanda era obtener el reembolso de las sumas de dinero relacionadas con las incapacidades que fueron asumidas por la actora.

 

17. La Corte señaló que el auxilio económico por incapacidad laboral es una prestación económica a cargo del Sistema General de Seguridad Social y, como tal, el asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, pues el litigio surgió entre administradoras de riesgos laborales, dentro del Sistema General de Riesgos Laborales. De esta forma, concluyó que no se satisfacían los requisitos de aplicación del artículo 104.4 del CPACA, debiéndose aplicar la cláusula general de competencia para asuntos relacionados con la seguridad social, en los términos de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS.

 

III.           CASO CONCRETO

 

18. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que, en este caso, la asignación de competencias para tramitar y decidir la demanda le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, porque el litigio surgió entre Positiva Compañía de Seguros S.A. y Colmena Seguros S.A., ambas en calidad de administradoras de riesgos laborales, dentro del Sistema General de Riesgos Laborales. Según la demandante porque asumió las prestaciones requeridas por unos trabajadores que, durante el tiempo de afiliación a la demandada, estuvieron expuestos a los riesgos ocupacionales que dieron origen a sus enfermedades laborales.

 

19. En tales condiciones, el presente caso no satisface los requisitos del artículo 104.4 del CPACA, cuya aplicación es restrictiva. Por tanto, corresponde aplicar la cláusula general de competencia para asuntos relacionados con la seguridad social, en los términos de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS.

 

20. Cabe señalar que en el presente caso no procede acudir a la regla de decisión del Auto 389 de 2021, a la que aludió el juez laboral para rechazar su competencia, pues los supuestos fácticos que conoció este tribunal en dicha oportunidad son sustancialmente distintos a los que originan la presente controversia. En efecto, en dicha ocasión la Corte resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones relativo a una demanda que versaba sobre el recobro de una EPS contra la ADRES, para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió a efectos de cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS), en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos–CTC. En tal providencia, se indicó que las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, entre otras razones, porque el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación.

 

21. Conclusión. Por las razones expuestas, la Sala Plena concluye que la autoridad competente para conocer del presente asunto es el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá. En consecuencia, le remitirá el expediente CJU-3934 para lo de su competencia.

 

22. Regla de decisión. El conocimiento de las controversias entre administradoras de riesgos laborales en las que se pretenda el reembolso de los valores asumidos por el suministro de prestaciones asistenciales y económicas para la atención de enfermedades laborales originadas por exposición a un riesgo ocupacional durante la afiliación a otra ARL, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiocho Laboral de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá conocer del proceso promovido por Positiva Compañía de Seguros S.A. en contra de Colmena Seguros de Vida S.A.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3934 al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá para que comunique esta decisión al Juzgado Sexto Administrativo de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General