TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2487/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Recurso de apelación interpuesto en contra de las decisiones que adopta la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de funciones jurisdiccionales

 

 (...) la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de las decisiones que adopta la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en relación con conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas por la prestación de servicios de salud en el marco de una póliza del seguro obligatorio de accidentes de tránsito - SOAT- en el que la entidad aseguradora autorizada sea de naturaleza pública y la actividad aseguradora haga parte del giro ordinario de sus negocios (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2487 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-3991

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                       ANTECEDENTES

 

1.                 El 28 de septiembre de 2018, la Fundación Hospital Infantil Universitario de San José, entidad privada sin ánimo de lucro, promovió demanda en función jurisdiccional por “devoluciones o glosas a facturas” ante la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, Supersalud)[1], en contra de La Previsora S.A. Compañía de Seguros[2]. La actora solicitó que se ordene a la demandada “el pago de las facturas relacionas (sic) (…), por la prestación de servicios de salud”[3] en el marco de la póliza del seguro obligatorio de accidentes de tránsito – SOAT[4]. Esto, habida cuenta de la prestación de los servicios de salud que habría efectuado “en garantía de los derechos fundamentales del usuario y en protección de la atención de urgencias”[5] del Sistema General de Seguridad Social en Salud, “a causa de accidente de tránsito”[6]. La parte accionada presentó contestación y propuso incidente de nulidad[7]. El 30 de septiembre de 2021, la Supersalud negó por extemporánea el referido incidente de nulidad mediante auto A2021-002894, decisión que fue apelada por la parte demandada[8].

 

2.                 El conocimiento de la apelación le correspondió a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el cual, mediante auto de 22 de junio de 2022, (i) declaró la “falta de jurisdicción y competencia para conocer la alzada”[9] y (ii) ordenó “la remisión del presente proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca”[10]. En su opinión, “la competencia en este proceso radica en la jurisdicción contencioso administrativo, teniendo en cuenta que se está cobrando a Previsora S.A. (…) sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado”[11]. En concreto, indicó que la Corte Suprema de Justicia ha resaltado que la decisión de glosar las solicitudes de recobro “constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia (…) prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[12]. Al respecto, resaltó que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 11 de la Ley 1608 de 2013, “la Superintendencia de Salud puede conocer, a prevención, como juez administrativo, de los litigios atinentes a los recobros referidos”[13]. En el mismo sentido, refirió el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, que, en su criterio, concluyó que “la competencia para conocer de estos asuntos” radica en dicha jurisdicción.

 

3.                 Por medio de auto de 23 de marzo de 2023, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (i) declaró la falta de jurisdicción para conocer del recurso de apelación contra el auto de 30 de septiembre de 2021, (ii) propuso conflicto de jurisdicción y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional[14]. Esto, porque el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 “determinó que el Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral conocerá de los recursos de apelación contra sentencia”. Resaltó que “la actuación surtida por la Superintendencia Nacional de Salud se efectuó en ejercicio de las funciones jurisdiccionales (…), la cual se asimila funcionalmente a una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y este despacho no es superior jerárquico ni funcional de esa autoridad jurisdiccional, no es procedente conocer del recurso de apelación impetrado por la compañía demandada”[15]. De igual forma, indicó que, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de “las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción”[16].

 

4.                 El 4 de septiembre de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[17].

 

II.                    CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

6.                 La Sala Plena debe resolver el conflicto suscitado por la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual versa sobre la competencia para conocer de la apelación del auto No. A2021-002894 proferido por la Supersalud, en el marco del proceso por “devoluciones o glosas a facturas” formulado por la Fundación Hospital Infantil Universitario de San José. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, presentará algunas consideraciones sobre la naturaleza del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (II. 4 infra) y hará referencia a la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las decisiones que adopta la Supersalud en ejercicio de funciones jurisdiccionales en procesos que involucran entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades (II. 5 infra). En tercer lugar, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 6 infra).

 

 

 

 

 

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[18]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[19], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

8.                 La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

9.                 En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la apelación del auto No. A2021-002894 proferido por la Supersalud, en el marco del proceso por “devoluciones o glosas a facturas” formulado ante Supersalud[23] por la Fundación Hospital Infantil Universitario de San José, configura un conflicto negativo de competencias. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, a saber: (i) la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[24]. Segundo, el presupuesto objetivo está debidamente acreditado, dado que existe una causa judicial, a saber, la apelación del auto A2021-002894 proferido por la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de funciones jurisdiccionales, cuyo conocimiento se controvierte. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 – 3 supra).

 

4.     Naturaleza del seguro obligatorio de accidentes de tránsito

 

10.             El artículo 192 del Decreto Ley 663 de 1993 –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– reconoce que el seguro obligatorio de accidentes de tránsito tiene una “función social”, en atención a las finalidades que persigue[25]. Entre otros, el Legislador orgánico dispuso que las entidades aseguradoras a que se refiere el artículo 196.1 del Estatuto estarán obligadas a otorgar el seguro, así como que “los establecimientos hospitalarios o clínicos y las entidades de seguridad y previsión social de los subsectores oficial y privado del sector salud”[26] están obligados a “prestar la atención médica, quirúrgica, farmacéutica u hospitalaria por daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito”[27]. En relación con este último punto, el Estatuto reconoció que los referidos actores del sector salud son “titulares de la acción para presentar la correspondiente reclamación a las entidades aseguradoras”[28], quienes pagarán la indemnización “dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador”[29].

 

11.             Por su parte, el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 reconoció que los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrán “derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial”, entre otros, en los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito[30]. Según lo previsto por el Legislador, “el cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos y demás prestaciones continuará a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito”[31]. El Gobierno Nacional ha reglamentado estas normas por medio de decretos, mediante los cuales ha distinguido entre los servicios a cargo del SOAT y aquellos a cargo de la subcuenta ECAT del Fosyga. Así, mientras el SOAT tiene por objeto cubrir a las víctimas de accidentes de tránsito, “cuando el accidente sea ocasionado por un vehículo no identificado o no asegurado, los servicios de salud, indemnizaciones y gastos serán cubiertos por el Fosyga”[32].

 

12.             Por último, la Corte Constitucional ha insistido en la función social que tiene el SOAT. Así, por ejemplo, mediante la sentencia T-105 de 1996, la Sala Novena de Tutelas resaltó que, de conformidad con los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, así como 4 de la Ley 100 de 1993, “la Seguridad Social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y que [es] prestado por las entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidos en la presente ley”. En la medida en que el seguro obligatorio de accidentes de tránsito “forma parte integral de esta ley”, “también hace parte del actual sistema de Seguridad Social, cuya situación interesa de manera esencial al Estado, hasta el punto [en] que se encuentran en la administración pública al mismo nivel que la propia justicia, la educación y otros servicios determinados por la Constitución y la ley”.

 

5.     La competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las decisiones que adopta la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de funciones jurisdiccionales en procesos que involucran entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades

 

 

13.             Cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, prevé los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En virtud de esta norma, los jueces administrativos serán competentes para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

14.             Excepciones a la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los siguientes cuatro asuntos. Primero, las controversias relativas “a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades” (negritas propias). Segundo, las decisiones proferidas “por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción”. Tercero, las decisiones proferidas “en juicios de policía”. Cuarto, los conflictos de carácter laboral “surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

15.             Naturaleza de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud. Mediante el Auto 1008 de 2021, la Corte Constitucional señaló que, a pesar de ser una autoridad administrativa^[33], la Supersalud desarrolla atribuciones jurisdiccionales que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria[34]. Primero, porque el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 prevé, de forma expresa, que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial conoce de los recursos de apelación interpuestos contra sus sentencias^[35]. Segundo, porque la Corte ha sostenido que cuando la Supersalud ejerce sus facultades jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (…), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”^[36].

 

16.             Normatividad aplicable y deberes a cargo de las compañías aseguradoras que operan el seguro obligatorio de accidentes de tránsito. El artículo 196.1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece qué entidades aseguradoras están habilitadas para ofrecer el seguro obligatorio de accidentes de tránsito[37]. De conformidad con los numerales 4 y 5 del artículo 192 ibídem, “en lo no previsto en el presente capítulo el seguro obligatorio de accidentes de tránsito se regirá por las normas que regulan el contrato de seguro terrestre en el Código de Comercio y por este Estatuto”. En los mismos términos, las compañías aseguradoras que operan el seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito tienen el deber de destinar “el 3.0 por ciento de las primas que recauden anualmente a la constitución de un fondo administrado por ellas para la realización conjunta de campañas de prevención vial nacional, en coordinación con las entidades estatales que adelanten programas en tal sentido”.

 

17.             Con base en lo expuesto, la Sala Plena establece como regla de decisión que: la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer del recurso de apelación interpuesto en contra de las decisiones que adopta la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en relación con conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas por la prestación de servicios de salud en el marco de una póliza del seguro obligatorio de accidentes de tránsito – SOAT– en el que la entidad aseguradora autorizada sea de naturaleza pública y la actividad aseguradora haga parte del giro ordinario de sus negocios. Esto, por cuanto (i) la Ley 1122 de 2007 prevé que la Sala Laboral de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial es la competente para conocer de dicho recurso; (ii) la Supersalud, al ejercer funciones jurisdiccionales, desplaza a los jueces laborales del circuito, cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial; (iii) el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 excluye expresamente de la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los asuntos referidos al giro ordinario de los negocios de las entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, y (iv) el SOAT se rige por las normas previstas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Código de Comercio.

 

6.     CASO CONCRETO

 

18.             La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena concluye que el recurso de apelación interpuesto en contra del auto A2021-002894 del 30 de septiembre de 2021, en el marco del proceso por “devoluciones o glosas a facturas” formulado ante Superintendencia Nacional de Salud por la Fundación Hospital Infantil Universitario de San José, debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

 

19.             Esto es así, por cuanto (i) el auto referido fue proferido en ejercicio de las funciones jurisdiccionales previstas por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007; (ii) Previsora S.A., que es la demandada, es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[38]; (iii) su composición accionaria es mayoritariamente pública, dado que su capital pertenece en el 99,7115% a la Nación, con lo cual se enmarca dentro del concepto de entidad pública previsto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA[39]; (iii) es una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera[40]; (iv) que cuenta con autorización para operar el “seguro obligatorio de accidentes de tránsito”[41] y que, por lo tanto, es el contrato suscrito para la referida cobertura (v) hace parte del giro ordinario de sus negocios[42] y que (vi) está sometido a las normas previstas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Código de Comercio.

 

20.             Así, el auto A2021-002894 del 30 de septiembre de 2021 fue proferido en un proceso que persigue “el pago de las facturas relacionas (sic) (…), por la prestación de servicios de salud”[43], en el marco de la póliza del SOAT[44] otorgada por una entidad pública cuyo objeto consiste en ejecutar contratos de seguro. Por lo tanto, el conocimiento del asunto está expresamente excluido de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo previsto por el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer el asunto sub examine es la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3991, para lo de su competencia.

 

III.                DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-3991 al la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase, 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General