TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2553/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Demandas ejecutivas contra entidades sometidas a régimen de derecho privado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2553 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-4428

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Barranquilla

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 11 de noviembre de 2022, la Electrificadora del Caribe S.A. ESP - Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación[1] (en adelante, “ELECTRICARIBE”) promovió una demanda ejecutiva singular de menor cuantía[2] en contra JIWIKA LIMITADA, con el propósito de que se libre mandamiento de pago por la suma de $ 121.802.206 m/cte., valor representado en el acta final de liquidación del contrato No. 4114000205[3]. Al valor reclamado se adicionó el cobro de los intereses de mora causados.

 

2.                 Para fundamentar su solicitud, expuso que el 15 de septiembre de 2014 ELECTRICARIBE, en calidad de contratante, suscribió el mencionado contrato No. 4114000205 con la empresa demandada, para la ejecución del proyecto denominado "HERNAN GÓMEZ", localizado en el municipio de Agustín Codazzi (Cesar). El 30 de abril de 2016 se configuró una de las hipótesis de terminación del contrato establecida en el numeral 2° de la cláusula 17, referente al vencimiento del término de duración o de sus prorrogas.

 

3.                 La empresa ELECTRICARIBE afirmó que, con base en lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en la cláusula 18 del contrato[4], el 30 de marzo del 2022 procedió a suscribir el “acta de liquidación unilateral final”, en el cual concurrió la empresa Gestión y Diseños Eléctricos S.A.S., en calidad de director de interventoría del contrato. En este documento se estableció que: “(…) JIWIKA LIMITADA le adeuda a Electricaribe S.A. E.S.P en liquidación., la suma de CIENTO VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS DOS MIL DOSCIENTOS SEIS PESOS M/Cte. ($ 121.802.206)”.

 

4.                 El asunto correspondió por reparto al Juzgado 14 Civil Municipal de Barranquilla, el cual, en auto del 16 de enero de 2023, rechazó la demanda por falta de competencia territorial[5]. Adujo que, acorde con lo establecido en los numerales 1° y 3° del artículo 28 del Código General del Proceso (en adelante, "CGP"), el asunto debe ser conocido por el juez del domicilio del demandado, toda vez que la estipulación de domicilio contractual para efectos judiciales se tendrá por no escrita. Por lo anterior, en razón a que el domicilio de la empresa demandada se sitúa en Bogotá, ordenó remitir el expediente a los jueces civiles (reparto) de esa ciudad.

 

5.                 El 13 de marzo de 2023, el Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la demanda y, en su lugar, ordenó remitir el asunto a los jueces administrativos[6]. Para el efecto, alegó que el acta final de liquidación, entendido como el título ejecutivo que sirve de base a la demanda, es un “acto administrativo que contiene la obligación a cargo de la ejecutada” y, por consiguiente, en virtud de lo establecido en los artículos 99 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”), este proceso debe ser conocido por aquella jurisdicción, pues estas normas establecen que serán documentos que presten mérito ejecutivo a favor del Estado, “los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual”.

 

6.                 Con base en esta precisión y de cara a lo establecido en los artículos 155.7[7] y 156.4[8] del CPACA, el citado juzgado consideró que la competencia para asumir el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por ELECTRICARIBE recae en el juez contencioso administrativo de Barranquilla.

 

7.                 Remitido el expediente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el caso le correspondió al Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Barranquilla, autoridad que, mediante auto del 6 de julio de 2023, rechazó la demanda y propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones[9]. Como sustento de su decisión, sostuvo que, según lo incorporado en el artículo 104.6 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá los procesos ejecutivos originados en: (i) condenas impuestas por la misma jurisdicción; (ii) conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; (iii) laudos arbitrales, en que hubiere sido parte una entidad pública y; (iv) contratos celebrados por entidades públicas. Con base en lo anterior, consideró que el proceso no se enmarca en ninguno de esos supuestos y, por lo tanto, remitió el expediente a este tribunal.

 

8.                 Una vez enviado el asunto a esta corporación el 12 de julio de 2023, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 16 de agosto del año en cita y remitido al despacho el día 18 siguiente[10].

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

9.                 Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

10.             Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

 

11.             Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[12]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

 

12.             Competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia. El artículo 15 del CGP dispone que corresponde “a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. En línea con lo anterior, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece una cláusula general residual de competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria. En concreto, indica que la función jurisdiccional se ejerce, entre otras, por “la Jurisdicción Ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a dicha jurisdicción es de carácter residual.

 

13.             Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por [dicha] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

14.             En armonía con lo anterior, el numeral 3° del artículo 297 del CPACA dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

 

15.             La naturaleza jurídica de las empresas de servicios públicos y su régimen jurídico. La Ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y el artículo 14 incorpora distintas definiciones en el ámbito de regulación de estos servicios, dentro de ellas se encuentra la referente a las empresas de servicios públicos (en adelante, “E.S.P.”), las cuales son catalogadas como empresas oficiales, mixtas o privadas, de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten. Así, el numeral 14.5 del artículo en cita establece que una empresa de servicios públicos es oficial, cuando tiene un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas. El numeral 14.6 ibidem refiere a que una empresa de servicios públicos es mixta, si en su capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al 50%; y, por último, el numeral 14.7 ibidem señala que una empresa de servicios públicos es privada, en el evento en que su capital pertenezca, en su mayoría, a particulares o entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente, para estos efectos, a las reglas a las que se someten los primeros.

 

16.             La Ley 142 de 1994 establece un régimen jurídico mixto que, en principio, es prevalentemente de derecho privado. En efecto, el artículo 32 de esa normativa establece: “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado” De igual forma, el artículo 31 ibidem consagra que los contratos que celebren las entidades estatales, que prestan los servicios públicos referidos en esa ley, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, salvo que dicha ley disponga lo contrario.

 

17.             En materia de conocimiento jurisdiccional de las controversias contractuales y extracontractuales de las empresas de servicios públicos domiciliarios no hay una regulación exhaustiva en la Ley 142 de 1994. Así lo ha admitido el Consejo de Estado[16], al observar que dicha normativa estableció reglas específicas para el conocimiento por parte de las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria de determinados asuntos y guardó silencio respecto a otros.

 

18.             Ahora bien, tratándose de procesos ejecutivos en los cuales intervengan una E.S.P., la regulación en mención únicamente precisó lo relativo al cobro de obligaciones originadas en la prestación de los servicios públicos. En efecto, en el artículo 130, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, dispuso, entre otras cosas, que “las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la Jurisdicción Ordinaria o bien ejerciendo la Jurisdicción Coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del derecho civil y comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público”. Sin embargo, nada señaló respecto de los procesos ejecutivos originados en otro tipo de obligaciones o títulos.

 

19.             Frente a este vacío normativo, el Consejo de Estado hizo un recuento de las soluciones que esa corporación ha adoptado para establecer la jurisdicción que debía conocer las controversias de las empresas de servicios públicos[17]. En este sentido, en una primera etapa, resaltó la regla general del régimen jurídico privado de sus prestadores. Por tal razón, consideró que el conocimiento de sus controversias le asistía a la Jurisdicción Ordinaria. No obstante, en aquellos casos en los que, excepcionalmente, se tratara de asuntos que debían resolverse con la aplicación de normas de derecho público, su trámite le asistía a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].

 

20.             En una segunda etapa, en relación con las controversias contractuales, se señaló que cuando los servicios públicos domiciliarios son prestados por entidades estatales, si bien se rigen por el derecho privado, el juez de sus controversias sería la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[19]. En una tercera etapa, que corresponde a la postura jurisprudencial vigente, dicho tribunal indicó que “se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en las que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la Jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencia de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas”[20].

 

21.             En suma, el Consejo de Estado consideró que en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las Jurisdicciones Ordinaria y de lo Contencioso Administrativo, es necesario aplicar la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción. Para el citado tribunal, dicha cláusula tiene el propósito de cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente. Bajo este entendido, el inciso 1° del artículo 104 del CPACA establece que: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

22.             Naturaleza jurídica de la Electrificadora del Caribe S.A. ESP - Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación.  Al estudiarse la naturaleza jurídica de esta entidad se evidencia que es una empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica, constituida como una sociedad anónima organizada por acciones[21], cuya composición accionaria es la siguiente[22]:

 

 

23.             Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, según la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 17 de julio de 2019[23], de la composición accionaria de la empresa, es posible establecer que se trata de una empresa de servicios públicos de carácter privada. Esta posición fue tomada por el Consejo de Estado[24], al precisar la naturaleza jurídica privada de Electricaribe S.A. E.S.P. –-hoy en liquidación y declarar en aquella oportunidad su falta de jurisdicción en razón a tal circunstancia.

 

24.             En el auto 946 de 2021, al dirimir un conflicto negativo entre jurisdicciones suscitado en el marco de una demanda ordinaria de responsabilidad civil extracontractual en contra de Electricaribe S.A E.S.P., la Sala Plena de la Corte Constitucional advirtió que aquel caso no se encuadraba en las exigencias del artículo 104 del CPACA, como quiera que la citada empresa cuenta con una participación del Estado menor al 50% y, por consiguiente, su conocimiento no le corresponde a los jueces contencioso administrativos. Asimismo, concluyó que “el asunto no está sujeto al derecho administrativo pues se trata de una empresa de servicios públicos privada, cuyos actos están sometidos al derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994 y las pretensiones de la demanda versan sobre un daño regido por la legislación civil”.

 

25.             Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá y, del otro, el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Barranquilla. Ahora bien, el presupuesto objetivo se entiende superado, en la medida en que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda ejecutiva promovida por Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación en contra de JIWIKA LIMITADA.

 

26.             Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer la demanda. Así, el Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá consideró que, de acuerdo con los artículos 99 y 297 del CPACA, al presentarse como título ejecutivo el acta final de liquidación del contrato, el asunto debe ser ventilado ate la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; mientras que, el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Barranquilla sostuvo que, de cara a lo establecido en el artículo 104.6 del CPACA, la demanda es del resorte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, por no configurarse ninguno de los supuestos establecidos en aquella norma, los cuales le otorgan competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 

 

27.             Acreditados los referidos presupuestos, en el caso sub examine, la Sala Plena advierte que la controversia se plantea con base en el acta final de liquidación del contrato No. 4114000205 suscrita de forma unilateral por ELECTRICARIBE S.A., con ocasión a la facultad que fue conferida por las partes contractuales en la cláusula 18. De acuerdo al análisis realizado, la Sala encuentra que en el presente caso la competencia judicial recae en la Jurisdicción Ordinaria, por las siguientes razones:

 

(i)      La controversia relativa a la demanda ejecutiva promovida por Electricaribe en contra de una empresa privada, no es un tema que se encuentre regulado en la Ley 142 de 1994 y, de cara a la jurisprudencia del Consejo de Estado desarrollada previamente, es necesario aplicar las cláusulas generales de competencia que se señalan para las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria, según el caso concreto.

 

(ii)     El presente asunto no se encuadra en las exigencias de los artículos 99, 104.6 y 297 del CPACA, como quiera que ELECTRICARIBE S.A E.S.P. es una empresa que cuenta con una participación del Estado menor al 50% y, por consiguiente, el conocimiento de la demanda no les corresponde a los jueces contencioso-administrativos. Además, el asunto no está sujeto al derecho administrativo, pues se trata de una empresa de servicios públicos privada cuyos actos están sometidos al derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994. Por lo cual, en el presente caso, se activa la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria establecida en el artículo 15 del CGP.

 

(iii)    Si bien el acta final de liquidación del contrato fue suscrita en el marco del proceso liquidatorio de Electricaribe, este acto encuentra su origen en la facultad otorgada al contratante en la cláusula 18 del contrato firmado por las partes el 15 de septiembre de 2014 y, con todo, esto no desvirtúa la precisión con la cual el Legislador otorgó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los casos establecidos en el artículo 104.6 del CPACA y de los cuales, el presente caso, se aparta. En efecto, no se advierte que se trate de un proceso ejecutivo derivado de: (a) condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por aquella jurisdicción, (b) laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; ni de (c) contratos celebrados por entidades públicas.

 

28.             En síntesis, la Sala Plena concluye que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil asumir el conocimiento del asunto bajo estudio y, en consecuencia, ordenará la remisión del expediente al Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá, para lo de su competencia.

 

29.             Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil conocerá de los procesos ejecutivos en los que intervenga una E.S.P., cuando esta sea de naturaleza privada, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

 

III.   DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por la Electricaribe S.A. E.S.P. - en liquidación en contra de JIWIKA LIMITADA, le corresponde tramitarla al Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4428 al Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Barranquilla.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General