TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2588/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2588 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-3985

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Sección Tercera.

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 El 2 de noviembre de 2022[1], Claudia Milena López Sierra y Rosa Yineth López Martínez (en adelante, las demandantes), a través de apoderado judicial, iniciaron proceso verbal en contra de la Cooperativa de Ahorro y Crédito El Progreso Social Ltda. Progresemos en liquidación y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas (en adelante, Progresemos en liquidación y Fogacoop o los demandados). Pretenden que se declare que los demandados deben a las demandantes “dos CERTIFICADO[S] DE DEPOSITO DE AHORRO A T[É]RMNO FIJO (CDAT), constituidos; uno el 24 de enero de 2020, con fecha de vencimiento el 1 de enero de 2021 por el valor de CINCO MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($5’600.000) y el segundo el 30 de junio de 2020, con fecha de vencimiento el 30 de diciembre del 2020 por valor de CUARENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS MIL PESOS ($44´700.000)”[2]. Así mismo, solicitan que se reconozcan los intereses y los intereses de mora de estos CDAT y se ordene el pago de todo lo solicitado.

 

2.                 Las demandantes manifestaron que “FOGACOOP en ejercicio de su misión de garante del sector solidario, por conducto del agente liquidador, ordenó el pago del seguro de depósito en favor de un grupo de ahorradores de la cooperativa, entre ellos, las [demandantades,] mediante las resoluciones 04 del 20 de enero de 2021, 26 del 3 de septiembre de 2021 y 27 del 4 de octubre de 2021”[3]. Sin embargo, después de presentar las reclamaciones de pago parcial del seguro de depósito, “FOGACOOP[,] mediante comunicación del 26 de julio de 2021, negó la solicitud de pago parcial de los títulos valores, por razones estrictamente personales y aduciendo que el pago se suspendía por causa de un proceso penal en contra del […] exgerente de la cooperativa”[4], quien fue la persona que las instó para depositar sus ahorros en los CDAT de los que ahora se reclama su pago.

 

3.                 El conocimiento del proceso le correspondió, por reparto, al Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca[5]. El 2 de diciembre de 2022[6], dicho juzgado resolvió (i) rechazar la demanda por falta de competencia y (ii) remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Bogotá D.C. En su criterio, “el libelo y pretensiones se dirigen contra el FONDO DE GARANTÍAS DE ENTIDADES COOPERATIVA – FOGACOOP, el cual está constituido como una persona jurídica, de naturaleza única, sujeta a un régimen legal especial, organizada como una entidad financiera y VINCULADA AL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, a cuyo cargo está la protección de la confianza de los depositantes y ahorradores de las entidades cooperativas inscritas a FOGACOOP” (énfasis original)[7]. Esto, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y el Decreto Ley 2206 de 1998[8].

 

4.                 El expediente fue repartido al Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Sección Tercera[9]. El 23 de marzo de 2023[10], dicha autoridad resolvió (i) declarar su falta de jurisdicción y competencia; (ii) plantear un conflicto negativo de jurisdicciones, y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Sostuvo que, contrario a lo concluido por el juzgado civil, Fogacoop “al ser una entidad pública financiera, las controversias de responsabilidad extracontractual y de los contratos celebrados por dicha entidad pública, no son objeto de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que la función de aseguramiento hace parte del giro ordinario de sus negocios”[11]. Para llegar a esta conclusión, se apoyó en los artículos 104 y 105.1 del CPACA, 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y en el Decreto 2206 de 1998.

 

5.                 El 16 de agosto de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[12].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., Sección Tercera, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso verbal iniciado por Claudia Milena López Sierra y Rosa Yineth López Martínez en contra de la Cooperativa de Ahorro y Crédito El Progreso Social Ltda. Progresemos en liquidación y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las reglas relacionadas con la jurisdicción competente para conocer las controversias que involucran a una entidad pública de carácter financiero (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

 

9.                 El asunto sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:

 

       i.            Se satisface el presupuesto subjetivo, toda vez que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, que integra la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Sección Tercera, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].

 

     ii.            Se cumple el presupuesto objetivo, puesto que las dos autoridades judiciales rechazaron el conocimiento del proceso iniciado por Claudia Milena López Sierra y Rosa Yineth López Martínez contra la Cooperativa de Ahorro y Crédito El Progreso Social Ltda. Progresemos en liquidación y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, el cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

  iii.            Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.                 Jurisdicción competente para conocer de las controversias que involucran a entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. Reiteración autos 836 y 867 de 2021

 

10.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. La Sala Plena, en los autos 836 y 867 de 2021, explicó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala los asuntos de los que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, indicó que el artículo 105 ibídem establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, enfatizó que el numeral 1º de la citada disposición señala que la jurisdicción contencioso administrativa no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos” (resaltado fuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibídem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

 

11.             Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado, que, en todo caso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se trata de aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos a ellas y que se realizan para desarrollar la función principal. Por lo anterior, ha señalado que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos, no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, la celebración de ciertos tipos de contratos, como los de consultoría, sí forman parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

12.             En suma, cuando una entidad pública de carácter financiero celebre contratos en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, las controversias suscitadas en relación con dichos acuerdos no serán del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

 

13.             La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[19] y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[20].

 

14.             Regla de decisión. La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de aquella. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

5.     Caso concreto

 

15.             La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda presentada por Claudia Milena López Sierra y Rosa Yineth López Martínez contra la Cooperativa de Ahorro y Crédito El Progreso Social Ltda. Progresemos en liquidación y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por las siguientes razones.

 

(i)      El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas Fogacoop es una entidad pública de carácter financiero[21], vigilada por la Superintendencia Financiera[22].

 

(ii)   El Decreto 2206 de 1998, determina que el objeto de Fogacoop consiste “en la protección de la confianza de los depositantes y ahorradores de las entidades cooperativas inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza a los asociados y administradores causantes de perjuicios a las entidades cooperativas. En desarrollo de este objeto, el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas actuará como un administrador de las reservas correspondientes al seguro de depósitos, así como de los demás fondos y reservas que se constituyan con el fin de atender los distintos riesgos asociados a la actividad financiera cooperativa cuya administración se le asigne y no corresponda por ley a otra entidad”[23].

 

 

Según los anexos de la demanda, Fogacoop dispuso “dejar en suspenso el pago de[l] seguro de depósito”[24] reclamado por las demandantes, de conformidad con lo previsto, entre otros[25], en artículo 13 del Decreto 2206 de 1998[26]. Dicho fondo funge como “garante del sector solidario, por conducto del agente liquidador” y fue el que dispuso “el pago del seguro de depósito en favor de un grupo de ahorradores de la cooperativa, entre ellos, las [demandantes]”^[27]. Por lo tanto, se trata de una actuación relacionada con el giro ordinario de los negocios de Fogacoop. Además, el fondo, en su calidad de administrador, es la entidad encargada de garantizar las actividades realizadas en su momento por la Cooperativa de Ahorro y Crédito El Progreso Social Ltda.

 

(iii) Por lo demás, la Cooperativa de Ahorro y Crédito El Progreso Social Ltda. Progresemos en liquidación es “una persona jurídica de naturaleza cooperativa con fines de interés social sin ánimo de lucro, de derecho privado con número variable de asociados […]”[28].

 

16.             En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que el Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, es el competente para conocer la demanda sub examine. Por lo tanto, ordenará remitir a dicha autoridad el expediente CJU-3985, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. -  DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, es la autoridad competente para conocer el proceso verbal presentado por Claudia Milena López Sierra y Rosa Yineth López Martínez contra la Cooperativa de Ahorro y Crédito El Progreso Social Ltda. Progresemos en liquidación y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3985 al Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Sección Segunda. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General