TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2641/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2641 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2683

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.
El 6 de septiembre de 2010, la Entidad Promotora de Salud Coomeva S.A. (en adelante E.P.S Coomeva S.A.)[1], ejerció el medio de control de “reparación directa”, en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005[2]. Pretendió que el juez declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsables a las demandadas por la falta de reconocimiento y pago de los dineros por concepto de la cobertura y el suministro de medicamentos e insumos, y la realización de procedimientos médicos, todos ellos, autorizados por comités técnico-científicos o en cumplimiento de fallos de acciones de tutela, entre los años 2007 y 2009.

 

2. Señaló que los servicios médicos prestados no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) (hoy PBS) y, por ende, no fueron costeados ni cubiertos por las unidades de pago por capitación (UPC). Expuso que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce a cada afiliado y beneficiario un valor económico a cargo de la subcuenta de compensación Fosyga[3], dinero que no fue reconocido a la entidad promotora de salud. Adicionalmente, solicitó el pago de los gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS no financiadas por UPC, con los intereses legales correspondientes. 

 

3. Trámite judicial del proceso y decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente fue repartido inicialmente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera[4], el cual se declaró incompetente mediante auto del 7 de febrero de 2018[5] y ordenó su remisión para reparto entre los jueces laborales del circuito de Bogotá. Esa autoridad sustentó su decisión en que de conformidad con el auto del 11 de agosto de 2014[6] proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, el conocimiento de los procesos judiciales relacionados con recobros al Fosyga por servicios médicos no incluidos en el POS eran de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, por tratarse de un asunto del Sistema de Seguridad Social en Salud.

 

4. Trámite judicial después de la decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y primeras decisiones de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El 3 de abril de 2019, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para tramitar el proceso de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de un litigio que involucraba a la ADRES como entidad pública[7]. Lo anterior de conformidad con el artículo 104 del CPACA y con el precedente del Consejo Superior de la Judicatura[8] y de la Corte Suprema de Justicia[9] sobre recobros de servicios médicos ante entidades públicas. En consecuencia, ordenó remitir el asunto para reparto entre los juzgados administrativos del circuito de Bogotá, de conformidad con los artículos 85 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC) y 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Esta providencia fue recurrida por el apoderado de la demandante, quien mediante una “solicitud especial” del 8 de abril de 2019, pidió dejar sin efectos la decisión y mantener el conocimiento del expediente en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, por tratarse de un asunto propio del Sistema General de Seguridad Social en Salud[10].

 

5. Tras una solicitud de impulso procesal presentada por el apoderado de la parte demandante[11], el 13 de marzo de 2020, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá, al resolver el “recurso de reposición”, declaró nuevamente que la jurisdicción ordinaria laboral carecía de competencia para tramitar el proceso, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por tratarse de un litigio que involucraba a la ADRES como entidad pública, y en consecuencia dispuso dar cumplimiento al auto del 3 de abril de 2019 [12].

 

6.  Pronunciamiento del Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá. El proceso se repartió al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera[13]. Esta autoridad judicial determinó, mediante providencia del 19 de noviembre de 2021, la devolución del expediente al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá con el propósito de que este último promoviera ante la Corte Constitucional un conflicto de competencia entre jurisdicciones, dado que ya el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera también había rechazado la competencia por estimar que el proceso debía ser conocido por los jueces laborales del Circuito de Bogotá[14].

 

7. Tercera decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y proposición del conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto del 15 de julio de 2022, ratificó el rechazo de la competencia para tramitar el asunto y propuso un conflicto negativo de competencia. Lo anterior porque: (i) la controversia que originó el litigio no se relaciona con las competencias que le son asignadas en relación con asuntos de la seguridad social, en los términos del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001; (ii) la entidad demandada, esto es la ADRES, es una autoridad pública cuyas actuaciones son controladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo preceptuado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) de conformidad con la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[15] y de la Corte Suprema de Justicia[16], los procesos en los cuales se pretenda el recobro de servicios médicos no incluidos en el POS (hoy PBS), son de competencia de los jueces administrativos en aplicación del criterio orgánico de competencia jurisdiccional; esta tesis fue reconfirmada en el Auto 389 de 2021[17] proferido por la Corte Constitucional. Por lo anterior dispuso la remisión del expediente a esta corporación para que dirimiese el conflicto de competencia y asignase el conocimiento del expediente a la autoridad judicial competente.

 

 

 

CONSIDERACIONES

 

8. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y la otra a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y ambas niegan su competencia para resolver el caso. En relación con (ii) el presupuesto objetivo, existe un proceso en curso que pretende el reconocimiento y pago de recobros relacionados con los medicamentos, insumos y procedimientos de salud prestados y que no se encuentran cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud (antes POS). En cuanto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para denegar su competencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, expuso que la presente controversia se refiere al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con lo dispuesto en el precedente del Consejo Superior de la Judicatura[18], por lo que les corresponde a los jueces ordinarios laborales su conocimiento. En cambio, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá consideró no era competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas que se susciten entre las EPS y la ADRES, en tanto este es un asunto de competencia de los jueces administrativos, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[19], de la Corte Suprema de Justicia[20] y de la Corte Constitucional[21].

 

9. Reiteración del Auto 389 de 2021[22]. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En el auto en mención, la Corte Constitucional conoció por primera vez de un conflicto de jurisdicciones respecto de una reclamación judicial de solicitudes de recobro por parte de una E.P.S. al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fosyga. En aquella decisión la Sala concluyó que la competencia para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el anterior POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces contencioso administrativos, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

10. Esta conclusión la fundamentó en que el procedimiento del recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un supuesto desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que lo que en el fondo se pretende es recuperar los recursos económicos por servicios ya prestados. Además, en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS, por regla general, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos a los que se refiere el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.

 

11. La Corte Constitucional manifestó que el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES, para administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. En ese marco, es posible reconocer que dicha entidad expide actos administrativos para consolidar o negar la existencia de la obligación. Por lo tanto, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula consagrada en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

12. En consecuencia, esta corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y estableció como regla de decisión que “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

 

13. El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2021 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandas instauradas en contra de Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias[23] encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS[24]. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Además, siguiendo el contenido dispuesto en los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió el deber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como asumir obligaciones económicas que con anterioridad había adquirido, por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que incluye el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013[25], guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016[26] y 1885 de 2018[27], para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, a su contenido le resultan aplicables las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021.

 

14. Reiteración del Auto 1942 de 2023[28]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas de transición fijadas:

 

 

CASO CONCRETO

 

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, es la autoridad competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104. 1 de la Ley 1437 de 2011 y con la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021, que en esta oportunidad se reitera, con las precisiones señaladas en el fundamento jurídico 13, bajo el entendido de que si bien la ADRES no fungía como parte del extremo pasivo al momento de la interposición de la demanda y tampoco operó una sucesión procesal respecto del Ministerio de Salud y el Consorcio Fidufosyga 2005, en la actualidad es quien estaría eventualmente llamada a asumir el pago de las pretensiones reclamadas por la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017.

 

16. En este sentido, las controversias en casos en que una EPS demanda a la ADRES, como sucesora de obligaciones contraídas con anterioridad a su entrada en funcionamiento por otras entidades del Estado, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el POS (hoy PBS), serán de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En efecto, a través del trámite de recobro (i) se  cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por una entidad del Estado a la cual reemplazó la ADRES; (ii) este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en donde se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) su pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud sino con su financiación, para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y una EPS.

 

17. En consecuencia, a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por la E.P.S Coomeva S.A. en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro. Por ende, la Sala Plena remitirá el presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, de conformidad con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

 

18. Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque se cuestiona por parte de una EPS actuaciones administrativas del FOSYGA, hoy ADRES.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud Coomeva S.A. (E.P.S Coomeva S.A.) en contra de la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-2683 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General