TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2677/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2677 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-4471

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

                                                                                 

I. ANTECEDENTES

 

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, mediante la cual se reconoció una indemnización sustitutiva de sobrevivientes a favor del señor Luis Eduardo Cárdenas Romero como consecuencia del fallecimiento de la afiliada Etelvina Acero Bautista, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS [1].

 

2. Se señala en la demanda que mediante comunicación externa de fecha 10 de febrero de 2016, con radicado No. 2016_1299489, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, allegó la Resolución No. 577 del 17 de noviembre de 2015 suscrita por el rector de la mencionada entidad, por medio de la cual se determina la incompatibilidad entre una pensión de jubilación otorgada por la universidad y una indemnización sustitutiva de sobrevivientes reconocida por el ISS [2].

 

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012. Como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor Cárdenas Romero reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias reconocidas por concepto de retroactivo indebidamente[3].

 

4. El proceso fue repartido al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante proveído del 30 de mayo de 2019 inadmitió la demanda, una vez esta fue subsanada en providencia del 20 de junio de 2019, la admitió y le dio trámite al proceso. Posteriormente, en Auto del 20 de agosto de 2020 declaró su falta de jurisdicción[4]. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece los asuntos sometidos a esa jurisdicción y el artículo 105 de la misma normatividad según el cual determina que no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”  Destacó que el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo y de controversias que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. Frente al caso particular destacó que se controvierte el derecho pensional de una persona que estuvo vinculada a una entidad en calidad de trabajadora oficial, asunto que, por el factor subjetivo debe ser resuelto por el juez laboral, máxime si se tiene en cuenta que es éste, el juez natural, tratándose de asuntos relacionados con el sistema integral de seguridad social. Trajo a colación unos pronunciamientos del Consejo de Estado en el sentido expuesto[5]. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente para reparto entre los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Contra esta decisión la parte demandante interpuso el recurso de reposición, el cual fue negado en providencia del 19 de noviembre del citado año.

 

5. Repartida nuevamente la demanda le correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 9 de junio de 2022 declaró su falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima[6]. Señaló lo dispuesto en el 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.  Concluyó que la jurisdicción contenciosa administrativa está instituida para el juzgamiento de los actos administrativos, y en dicho contexto, conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier autoridad. Puntualizó también, que la jurisdicción ordinaria no juzga actos administrativos, como en el presente caso, en el que se cuestiona, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, la validez de un acto administrativo, asunto que es privativo de los jueces administrativos. Reforzó lo dicho con un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el mismo sentido[7].

 

6. El 19 de julio de 2023, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[8] y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 3 de octubre de 2023.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[9].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[10]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[11]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[12]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

9. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, mediante la cual se reconoció una indemnización sustitutiva de sobrevivientes a favor del señor Luis Eduardo Cárdenas Romero como consecuencia del fallecimiento de la afiliada Etelvina Acero Bautista, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

10. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

 

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad

 

11. Conforme con los artículos 97[13] y 104[14] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[15], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

 

12. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[16], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

 

13. Por su parte, en el Auto 840 de 2021^[17], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.

III. CASO CONCRETO

 

14. En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, mediante la cual se reconoció una indemnización sustitutiva de sobrevivientes a favor del señor Luis Eduardo Cárdenas Romero como consecuencia del fallecimiento de la afiliada Etelvina Acero Bautista, emitida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS.

 

15. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

16. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la que subrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución No. 3082 del 27 de enero de 2012, proferida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4471 al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá y a las partes interesadas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General