TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2685/23

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2685 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-4694

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali.

 

Magistrado sustanciador:

  ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander instauró una demanda en contra de la Secretaría de Salud del Valle del Cauca. Esta acción se presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que dirimiera el conflicto de devoluciones suscitado entre las dos entidades. Por lo tanto, solicitó que se le ordenara a la demandada efectuar el pago de la suma $1.121.355 por concepto de la prestación de servicios de salud, tales como “procedimientos, diagnósticos, estancias, terapéuticos invasivos (…) [y la] administración de tratamientos”^[1]. Al respecto, la demandante sostuvo que la mencionada secretaría realizó el trámite de devolución de cuatro facturas radicadas ante dicha dependencia.

 

2. Mediante Auto A2022-000545 del 10 de marzo de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud inadmitió la demanda[2]. Posteriormente, a través del Auto A2023-000141 del 19 de enero de 2023 rechazó el conocimiento de la misma por falta de competencia y la remitió a los jueces administrativos[3]. Señaló que, de conformidad con la Sentencia C-119 de 2008, esa autoridad ejerce competencia concurrente con la jurisdicción ordinaria laboral para conocer los asuntos atribuidos por ley a dicha jurisdicción. Para esos efectos, citó el Auto 1008 de 2021 en el que se estableció que la Superintendencia Nacional de Salud desarrolla atribuciones jurisdiccionales que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria.

 

Adicionalmente, la Superintendencia citó el Auto 389 de 2021 en el cual la Sala Plena estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Particularmente, sostuvo que, en el proceso adelantado por la E.S.E contra el IDS de Nariño, “se cuestiona la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial, a través de un trámite administrativo, en relación con el pago de servicios de salud ya prestados a la población pobre y vulnerable sin capacidad de pago”. Por lo tanto, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

3. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante el Auto del 16 de agosto de 2023, declaró su falta de jurisdicción, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima[4]. Destacó que el Auto 177 de 2023 al dirimir un conflicto de competencia originado en el marco de un proceso de ejecución para el pago de facturas de venta de servicios de salud prestados a la población pobre y vulnerable vinculada a una entidad territorial, precisó que los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre y cuando la obligación tenga origen en una relación contractual estatal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 104.6 del CPACA, de lo contrario, es decir, cuando tales asuntos no se circunscriban en ninguno de los eventos contemplados en la citada disposición, será la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer de los mismos. Por su parte, el Auto 324 de 2023 proferido en el marco de un conflicto de competencia suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y un Juzgado Administrativo, cuyo debate gira en torno al pago de facturas como resultado de la prestación de servicios de salud de urgencias, reiteró la competencia de la justicia ordinaria laboral.

 

Aclaró que las pretensiones de la demanda presentada ante la Superintendencia Delegada de Salud por parte de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander, no persiguen el recobro de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud, prestados en virtud de una orden judicial de tutela, o de una orden proferida por los comités técnicos científicos, que es el supuesto analizado en el Auto 389 de 2021, extensivo a los asuntos de devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que la Corte Constitucional consideró de conocimiento de esta jurisdicción. Al contrario, el objeto de la demanda en este caso es el cobro de facturas por servicios de salud de urgencias prestados a usuarios vinculados a la Secretaría de Salud del Valle del Cauca (no afiliados ni beneficiarios), las cuales fueron glosadas por dicha secretaría, como se observa en los hechos y pretensiones.

 

Preció que a diferencia de los casos analizados en dichos proveídos, en especial, el Auto 324 de 2023 en el que las facturas presentadas por el prestador del servicio no fueron glosadas o devueltas, pues no fueron recibidas por la EPS responsable del pago, en esta causa se advierte que la facturación presentada para cobro por la ESE demandante sí fue objeto de glosa por parte de la Secretaría de Salud del Valle del Cauca y como dicho asunto está contemplado dentro las competencias taxativas de la Superintendencia Nacional de Salud, según lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) “Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es factible concluir que su conocimiento compete a dicho ente de control con funciones jurisdiccionales.

 

4. Mediante correo electrónico del 11 de septiembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali remitió las diligencias a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto^[5]. Finalmente, el proceso le fue repartido al magistrado sustanciador el 3 de octubre de 2023.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

6. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[6] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[7] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[8] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

7. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Superintendencia Nacional de salud en ejercicio de atribuciones jurisdiccionales) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con el conflicto de devoluciones de facturas suscitado entre la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y la Secretaría de Salud del Valle del Cauca -presupuesto objetivo- y; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs 2 y 3 supra) -presupuesto normativo-.

 

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración Auto 2032 de 2023

 

8. La Corte Constitucional, mediante el Auto 2032 de 2023 resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto con ocasión de una controversia judicial relacionada con un conflicto de devoluciones de facturas suscitado entre la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y el Instituto Departamental de Salud de Nariño.

 

9. Esta Corporación decidió que le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer del asunto, en virtud del artículo 116 de la Constitución y del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, una vez constató que se configuró una controversia respecto de las devoluciones efectuadas a unas facturas y la misma se presentó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

10. Descartó que el asunto le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Advirtió que la problemática del caso sometido a estudio no se trataba sobre la seguridad social de empleados públicos. Por el contrario, versaba sobre un conflicto relativo a la devolución de facturas presentadas para el cobro por la prestación de servicios de salud.

 

11. En la mencionada providencia se analizó la Competencia restrictiva de la superintendencia de salud conforme al artículo 116 de la Constitución Política y el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007^[9]. Destacó que el literal f de dicha disposición dispone que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.^[10]

 

12. Sobre este aspecto, recalcó que la Resolución 3047 de 2008^[11], que contiene el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, señala que la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. Así mismo, indicó que “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. Por último, advirtió que la entidad, al momento de efectuar la devolución, debe informar todas las diferentes causales de la misma.

 

13. Finalmente, destacó que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales  “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”^[12].

 

14. El Auto 2032 de 2023 fijó la siguiente regla de decisión “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”.

 

III. CASO CONCRETO

 

15. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, quien es la autoridad competente para decidir sobre los conflictos derivados del trámite de devoluciones o glosas, entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud^[13].

 

16. En primer lugar, de conformidad con los documentos que integran el expediente, se pudo constatar que, en efecto, la controversia se trata del trámite de devoluciones. De ese modo, en el expediente digital aparecen varios documentos en los que reposa la siguiente información respecto de las facturas objeto de devolución^[14]:

 

 

17. De conformidad con el Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, las causales de devolución son taxativas. Por lo tanto, es necesario revisar si, en efecto, se realizó el trámite de devolución al interior del procedimiento adelantado entre la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y la Secretaría de Salud del Valle del Cauca.

 

18. Respecto de las facturas HUSE0000272210 y HUSE0000435015, la demandada presentó la devolución por “copia de historia clínica completa”. De ahí que, la Sala encuentra que se configuró la causal prevista en el código No. 8 de la Tabla No. 1 del anexo señalado, según la cual, la inconformidad con la factura radica en falta de epicrisis para realizar el pago.

 

19. En relación con las facturas HUSE0000394601 y HUSE0000394419 la demandada presentó la devolución por “datos insuficientes del usuario”. Por lo anterior, la Sala observa que se configuró la causal prevista en el código No. 8 de la Tabla No. 1 del anexo señalado, según la cual, la inconformidad con la factura radica en falta de soportes para el recobro por CTC para realizar el pago.

 

20. Frente a la factura HUSE0000602894 la demandada presentó la devolución por “Usuario o servicio corresponde a otro plan o responsable”. Por ello, la Sala encuentra que se configuró la causal prevista en el código No. 8 de la Tabla No. 1 del anexo señalado, según la cual, la inconformidad con la factura radica en falta de competencia para realizar el pago.

 

21. Por las razones expuestas, la Corte advierte que se configura el primer elemento para que se active la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, pues en efecto se constató que se trata de una controversia entre la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y la Secretaría de Salud del Valle del Cauca respecto de las devoluciones de las facturas HUSE000072210, HUSE0000435015, HUSE0000394601,  HUSE0000394419 y HUSE0000602894.

 

22. En segundo lugar, la Sala estima pertinente valorar si, en efecto, el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

23. Por un lado, el numeral 3 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, según el artículo segundo del Decreto No. 25 del 4 de febrero de 2005^[15], la E.S.E Hospital Universitario de Santander es una empresa social del Estado encargada de prestar los servicios de salud a cargo de ese departamento y “como parte integrante del sistema de seguridad social en salud”. Por lo tanto, la Corte considera que efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

24. Por su parte, el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema General de Seguridad Social. Así las cosas, se cumple con el segundo requerimiento estatuido en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, referido a que se trata de una controversia entre dos entidades del sistema de seguridad social en salud.

 

25. En tercer orden, la Sala estima que el asunto no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social^[16]. Al respecto, la Sala advierte que la problemática del caso concreto no se trata sobre la seguridad social de empleados públicos. Por el contrario, se trata de un conflicto relativo a la devolución de facturas presentadas para el cobro por la prestación de servicios de salud.

 

26 Adicionalmente, la Sala insiste que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable en el caso concreto[17]. En esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados. Sin embargo, en el caso que ahora ocupa a esta Corporación se advierte que se trata de un conflicto de devoluciones respecto de las facturas HUSE000072210, HUSE0000435015, HUSE0000394601,  HUSE0000394419 y HUSE0000602894, en los términos de la Resolución 3047 de 2008.

 

27. A su vez, la Sala concluye que el conocimiento de la demanda de devoluciones presentada por la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander contra la Secretaría de Salud del Valle del Cauca le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad con funciones jurisdiccionales que hace parte del conflicto acá estudiado. Ello, en virtud del artículo 116 de la Constitución y del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 en el cual se estableció que dicha autoridad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esto porque del estudio de los elementos que obran en el expediente se pudo constatar que (i) se configuró una controversia respecto de las devoluciones efectuadas a las facturas HUSE000072210, HUSE0000435015, HUSE0000394601,  HUSE0000394419 y HUSE0000602894; además (ii) este conflicto se dio entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

28. Además, la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa, “desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria”^[18]. Por tanto, se asemeja a los jueces de especialidad laboral pertenecientes a esa misma jurisdicción^[19]. No obstante, el presente asunto no resulta de competencia de los jueces ordinarios laborales, sino que se circunscribe dentro de dichas facultades jurisdiccionales en cabeza de la mencionada Superintendencia, en virtud a lo establecido por el artículo 116 de la Constitución, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y su competencia a prevención, sobre los jueces laborales del circuito.

 

29 Finalmente, a diferencia de lo establecido en el Auto 324 de 2023^[20], en el presente caso la devolución ocurrió según las causales taxativas contenidas el Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008.

 

30. En igual medida, tampoco resultaría aplicable la metodología de decisión del Auto 953 de 2021[21], pues en esa oportunidad se resolvió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, originado por una demanda ordinaria laboral promovida por una Entidad Promotora de Salud contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, por recobros realizados con base en sentencias de tutela. En dicha ocasión, no era parte la Superintendencia Nacional de Salud ni la controversia versaba sobre la devolución, rechazo o glosas según las causales contenidas en el mencionado Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008.

 

31. Conforme a las anteriores consideraciones y el asunto debe ser conocido por la Superintendencia Nacional de Salud, a quien se le remitirá el expediente para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la otra autoridad involucrada en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.

 

32. Regla de decisión. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”[22].

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer la demanda de devoluciones promovida por la E.S.E Hospital Universitario de Santander en contra de la Secretaría de Salud del Valle del Cauca.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4694 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que le comunique esta decisión al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, y a las partes procesales.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General