TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2810/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2810 DE 2023

 

 

Expediente: CJU-4464

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera.

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  En marzo de 2017, la Caja de Compensación Familiar CAFAM interpuso una demanda ordinaria laboral contra el Departamento de Cundinamarca, el Ministerio de Salud y Protección Social y el FOSYGA, con el objetivo de que ésta reconociera el pago de los servicios de transporte ambulatorio intermunicipal no asistencial, prestados por la accionante, en municipios sin prima técnica diferencial, los cuales fueron ordenados por medio de sentencias de tutela[1] acatadas por parte del programa de régimen subsidiado de la Caja de Compensación Familiar CAFAM.

 

2.                  Inicialmente, el proceso fue repartido[2] al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 6 de abril de 2017, esta autoridad judicial declaró su falta de competencia para conocer el proceso.[3] Argumentó que conforme lo dispuesto en los literales f) y g) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud era la autoridad competente para resolver la controversia. En consecuencia, envió el expediente a dicha entidad.[4]

 

3.                  Por su parte, en Auto del 1° de agosto de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud declaró su falta de competencia para conocer el proceso.[5] Explicó que, tal y como estableció el Consejo Superior de la Judicatura,[6] su competencia para conocer de este tipo de litigios era de naturaleza preventiva y no privativa. Por tanto, promovió conflicto negativo de competencia ante la autoridad referida.[7]

 

4.                  Con ocasión de lo anterior, mediante providencia del 24 de octubre de 2017, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de competencia y asignó el conocimiento del asunto al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá. En efecto, la Corporación consideró que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, el juez ordinario en su especialidad laboral puede conocer de este tipo de controversias. Lo expuesto, en la medida en que la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para resolver estos procesos no es exclusiva, sino preventiva.[8]

 

5.                  En consecuencia, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá avocó el conocimiento del proceso y ordenó subsanar la demanda.[9] Mediante escrito del 3 de julio de 2018, la Caja de Compensación Familiar CAFAM corrigió la demanda e incluyó en las entidades demandadas a la ADRES como sucesora procesal del Fosyga y del Ministerio de Salud y Protección Social, en estos asuntos.[10]

 

6.                 A través de Auto del 18 de enero de 2023, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá, declaró nuevamente su falta de competencia para conocer el proceso y ordenó enviar el asunto a los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al respecto, argumentó que, en sentencia del 12 de abril de 2018, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia señaló que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosa de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el POS son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, aseguró que esa postura fue acogida por la Corte Constitucional, en un Auto del 22 de julio de 2021, el cual analizó un proceso semejante y asignó la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[11]

 

7.                 El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, el cual mediante Auto del 25 de abril de 2023 ordenó devolver el expediente al Juzgado 25 Laboral del Circuito. Para justificar su decisión, argumentó que, en providencia del 25 de enero de 2018, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura asignó la competencia del proceso a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.[12] Además, señaló que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 16 de noviembre de 2022, sostuvo que no era posible aplicar un cambio jurisprudencial ulterior a una situación definida, porque ello trasgrede la buena fe, la tutela judicial efectiva y el debido proceso.[13]

 

8.                 En consecuencia, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá profirió una nueva providencia en la que promovió el conflicto negativo entre jurisdicciones. En Auto del 21 de junio de 2023, la autoridad judicial referida reconoció que el Consejo Superior de la Judicatura había proferido una decisión en la que le atribuyó la competencia para conocer del caso. Sin embargo, consideró que esa postura quedó superada a la luz de la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional. De manera que, en aras de garantizar la tutela judicial efectiva de las partes, el caso debía ser conocido por los Juzgados Administrativos. Por tanto, remitió el expediente a la Corte Constitucional, para lo de su competencia.[14]

 

9.                  Al interior de la Corte, el expediente fue repartido al Magistrado Sustanciador el 3 de octubre de 2023 y remitido para su sustanciación el 5 del mismo mes y año.[15]

 

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

10.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[16] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[17] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

12.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con reconocimiento de pagos por parte de una entidad prestadora de servicios de salud contra una entidad pública. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

D. La competencia para conocer los asuntos relacionados con conflictos en los cuales entidades que prestan servicios de salud pretenden reclamar el pago de servicios incluidos en el POS, hoy PBS, a entidades públicas. Reiteración del Auto 721 de 2021. 

 

13.   En Auto 721 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación recordó que la Ley 100 de 1993 estableció que “el sistema de salud reconocería a las EPS, un valor que denominó unidad de pago por capitación -UPC- el cual representa el monto anual en salud, per cápita, que reconoce la Nación a dichas entidades para cubrir la atención derivada del plan de beneficios en salud, antes POS”. Por tanto, el cobro de esos recursos debe adelantarse a través de un trámite administrativo especial, en el cual interviene el Ministerio de Salud y Protección Social para liquidar la UPC en relación con cada EPS que prestó los servicios determinados.

 

14.   Ahora bien, respecto al servicio de transporte del paciente ambulatorio, se entiende que este hace parte del hoy PBS, conforme lo dispuesto en las Resoluciones 408 de 2016 y 2808 de 2022 (artículo 126 y 108 respectivamente), así como lo dispuesto en la jurisprudencia en la Sentencia T-147 de 2023, la cual señala que “la Corte Constitucional señaló que el transporte intermunicipal siempre se encuentra incluido en el PBS. Al respecto, aclaró que de la obligación que tienen las EPS de garantizar la prestación integral de servicios de salud a sus usuarios en todo el territorio nacional se deriva que “el cubrimiento del servicio de transporte intermunicipal es responsabilidad de la EPS desde el momento en que autoriza la prestación del servicio de salud en un municipio distinto a aquél donde vive el usuario.” [21] Así, en suma, se entiende que según el artículo 108 de la Resolución 2808 de 2022,[22] en principio, el transporte del paciente ambulatorio hace parte del actual PBS. En consecuencia, las EPS tendría la obligación de proveer el servicio de transporte a municipio distinto de aquel del domicilio del paciente, reciba o no una UPC diferencial.

 

15.   Ahora bien, mediante el Auto 721 de 2021, la Sala Plena de la Corporación determinó que será competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los procesos en los cuales se pretenda reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS. Esto, debido a que se trata del pago de prestaciones que ya fueron financiadas con cargo de la UPC. En ese sentido, dado que la Corte Constitucional en la Sentencia T-147 de 2023 expresó que el transporte intermunicipal hace parte del hoy PBS, y que la Resolución 2808 de 2022 estableció que el servicio de transporte ambulatorio que pretenda acceder a una atención financiada con recursos de la UPC hace parte del hoy PBS, la competencia para resolver de fondo estos conflictos se asigna según lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Así, la competencia para conocer el proceso es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

16.   Regla de decisión. Reiteración 721 de 2021. “La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.”

 

 

E. Caso concreto

 

17.             Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección es la autoridad competente para conocer del presente asunto. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 721 de 2021.

 

18.             Antes de resolver la controversia, la Sala destaca que el pronunciamiento previo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto intra jurisdiccional entre el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud; mientras que el conflicto negativo que se propuso ante la Corte Constitucional fue promovido por dos autoridades de jurisdicciones distintas, a saber, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. De manera que, las autoridades judiciales en conflicto no son las mismas. En consecuencia, no se configuró el fenómeno procesal de la cosa juzgada y la Corte debe pronunciarse de fondo sobre el conflicto propuesto.

 

19.             En efecto, la Sala advierte que la controversia entre las autoridades judiciales gira en torno a una demanda que pretende el reconocimiento y pago de dineros correspondientes a la prestación del servicio de transporte ambulatorio no asistencial en municipios sin prima técnica diferencial. Adicionalmente, en el escrito de demanda se señala que estos servicios fueron ordenados con ocasión de sentencias de tutela, y prestados por parte del Programa de Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar CAFAM. La Corte reitera que, en virtud de lo dispuesto en las Resoluciones 6408 de 2016 y 2808 de 2022, y en la jurisprudencia de esta Corporación, las prestaciones referidas corresponden al transporte ambulatorio intermunicipal del paciente, el cual, en principio, hoy hace parte del PBS y debe prestarse con cargo a la UPC. De manera que, el objeto de la acción involucra a varias entidades públicas y está relacionada con procedimientos administrativos previos de liquidación y pago de la UPC. Por tanto, en virtud de la cláusula general de competencia atribuida a los jueces de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y de la regla fijada en el Auto 721 de 2021, el presente asunto debe ser resuelto por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

20.             En consecuencia, esta Corporación procederá a remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera para lo de su competencia, y para que comunique a los interesados sobre la decisión aquí adoptada.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4464 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General