TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2847/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias dinerarias reconocidas mediante actos administrativos

 

 (...) la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, conoce de las controversias que se suscitan en demandan ejecutivas cuya finalidad es solicitar el pago de obligaciones dinerarias contenidas en los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS, en virtud de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS y por tratarse de procesos ejecutivos no contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2847 DE 2023

 

Ref.: Expediente CJU- 4005

Conflicto de Jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Montería, Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El Programa de la Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba (Comfacor EPS) fue objeto de liquidación forzosa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud[1]. Mediante la Resolución 7184 del 23 de julio de 2019, dicha superintendencia ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidar Comfacor EPS y, entre otros asuntos, designó como liquidador al entonces representante legal de Comfacor EPS. Luego de tomar posesión el 29 de julio de 2019, el liquidador otorgó poder general a Negret Abogados & Consultores S.A.S. para ejecutar los actos necesarios para desarrollar y llevar hasta su culminación el proceso de liquidación de Comfacor EPS[2].

 

2.                 El 31 de mayo de 2022[3], mediante apoderado judicial, las clínicas Médicos S.A., San Juan Bautista S.A. y Valledupar S.A. (en adelante, “las clínicas”) presentaron demanda ejecutiva en contra de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba (COMFACOR) y Question Resolution Solution Consultants & Legal S.A.S. “a fin de obtener el pago de las sumas aceptadas y reconocidas de manera oportuna en el proceso de liquidación forzosa administrativa” con fundamento en “actos administrativos emanados del apoderado del agente especial liquidador del Programa de la Entidad Promotora de Salud en liquidación de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba”[4]. Junto al escrito de demanda, las clínicas aportaron resoluciones expedidas por el apoderado del agente liquidador en las cuales se reconoció total o parcialmente acreencias presentadas oportunamente por las clínicas demandantes. La demanda fue presentada ante el Tribunal Admirativo de Córdoba (reparto).

 

3.                 Mediante auto del 14 de septiembre de 2022, la magistrada ponente de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba declaró que este tribunal “carece de competencia para conocer del presente asunto”[5], por considerar que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “conoce únicamente de aquellos [procesos ejecutivos] derivados de i) las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por dicha jurisdicción; ii) las provenientes de laudos arbitrales en que hubiese sido parte una entidad pública, y iii) los originados en los contratos celebrados por las entidades públicas”[6].

 

4.                 En su lugar, concluyó que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Esto, de conformidad con los artículos 2.5 y 100 del Código de Procedimiento Laboral y atención a que “la base del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, ni deviene de un contrato estatal, sino de sendos actos administrativos -resoluciones- mediante los cuales se reconocieron sumas de dinero a favor de las ejecutantes por concepto de acreencias laborales - prestación de servicios médicos asistenciales-”[7]. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a los jueces laborales del circuito judicial de Montería.

 

5.                 Por medio de auto del 26 de enero de 2023, el Juez Primero Laboral de Circuito de Montería, Córdoba, declaró su falta de competencia para conocer el presente proceso y, en su lugar, remitir el expediente para reparto en los juzgados civiles del circuito de Montería. Esta decisión se fundamentó en que:

 

a.      “En cuanto a las resoluciones No. LIQ000018 del 15 de julio de 2020 y No. RES000328 del 18 de febrero de 2020, al examinar su contenido, no se puede extraer con certeza los conceptos por los cuales se están reconociendo los valores reclamados”. Por lo tanto, concluyó que “al no poder colegirse los conceptos por los cuales se están reconociendo los valores en las resoluciones citadas, la competencia para conocer de su ejecución radica en los jueces civiles del circuito, en atención a la competencia residual contemplada en el numeral 11º del artículo 20 del CGP”[8].

 

b.     “Con respecto a las resoluciones No. LIQ00029 del 2 de septiembre de 2020 y No. RRP000089 del 20 de marzo de 2020, se debe indicar que, una vez analizado su contenido, se concluye que los valores reconocidos en las mismas obedecen a costas, agencias en derecho y sentencias judiciales. En tal medida, al no ser obligaciones emanadas directamente de relaciones laborales, del sistema de seguridad social integral, ni de multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, su ejecución tampoco corresponde a los jueces del trabajo y, por tanto, serán asuntos que conocerán los jueces civiles del circuito, por competencia residual”[9].

 

c.      “Frente a las resoluciones No. RRP000234 del 1 de julio de 2020, No. RRP000162 del 1 de julio de 2020 y No. RRP000504 del 30 de julio de 2020, si bien, de su contenido se puede deducir que los valores reconocidos corresponden a: «Deudas presentadas por prestadores de servicios de salud (D07)», ello no necesariamente quiere significar que sean obligaciones estrictamente relacionadas con el sistema de seguridad social integral, pues bien podrían corresponder a gastos de carácter administrativo causados en la prestación de los servicios de salud, que no guarden relación con el mencionado sistema”[10].

 

6.                 Así las cosas, el juez laboral concluyó que carecía de competencia funcional, “bajo el entendido de que algunos de los títulos ejecutivos aportados al proceso no permiten colegir el concepto que se cobra, otros están relacionados con asuntos diferentes a los que conoce la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y, por último, otros que pudieran estar relacionados con obligaciones derivadas del sistema de seguridad social integral, pero que se encuentran amparadas en títulos valores, escapan también del ámbito de conocimiento del juez laboral, de conformidad con la línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia”[11]. En consecuencia, remitió el expediente al reparto de los juzgados civiles del circuito de Montería.

 

7.     Por auto del 29 de marzo de 2023, el Juez Segundo Civil del Circuito de Montería declaró que carecía de competencia para conocer el presente proceso ejecutivo y, por ende, “provo[có] el conflicto negativo de jurisdicción por considerar que debe ser la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien deba avocar el conocimiento”[12]. Al respecto, el juez advirtió que los demandantes pretenden ejecutar títulos que tienen origen en un agente liquidador que “es un particular en ejercicio de funciones públicas”[13].  En este sentido, el juez civil hizo referencia al Auto 477 de 2021 (CJU-411), mediante el cual la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicciones a favor de la jurisdicción contenciosa administrativa, por ser quien debe “avocar el conocimiento de los asuntos que atañan al control y demás actuaciones del agente liquidador”[14]. Por lo tanto, dispuso el envío del expediente a la Corte Constitucional. También destacó que el Consejo de Estado ha sostenido que el agente liquidador “tiene naturaleza de particular en ejercicio de funciones públicas”, por lo que sus decisiones son actos administrativos “pasibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[15].

 

8.      Inicialmente, el expediente CJU-4005 correspondió por reparto a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, pero, mediante auto del 15 de septiembre de 2023, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado por la magistrada Meneses en el asunto de la referencia y, en consecuencia, dispuso remitir el expediente a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger[16].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[17], adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10.             Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[18].

 

11.             Asimismo, mediante el auto 155 de 2019^[19], la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

12.             En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar, procederá la Corte a verificar, según las pruebas que obran en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

 

13.             Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho ya que el conflicto se suscita entre autoridades que forman parte de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo y que rechazaron el conocimiento de la demanda. No obstante, en atención a la manera en que se suscitó la presente controversia, la Corte estima necesario puntualizar que, en principio, en este asunto se configuró un conflicto de competencias dentro la jurisdicción ordinaria entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito y el Juzgado Segundo Civil del Circuito, ambos de Montería. Sin embargo, esta aproximación, en esta oportunidad concreta,  no es de recibo para la Sala Plena, pues, conforme quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, previó a que las autoridades antes enunciadas rechazaran su competencia para conocer de la causa, ya había existido una pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa representada por el Tribunal Administrativo de Córdoba quien no solo declaró su falta de competencia, sino que también expuso las razones por las que consideraba que el asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria y, por ende, lo remitió a los juzgados laborales del circuito de Montería.

 

14.             Así las cosas, en esta oportunidad se suscitó un conflicto negativo entre autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Tribunal Administrativo de Córdoba (Sala Segunda de Decisión) y, por otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Montería. De esta forma, es claro que se cumple el elemento subjetivo en la medida en que, como lo ha señalado de manera reiterada la Sala Plena, un conflicto entre jurisdicciones se presenta cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[20].

 

15.             En otras palabras, el hecho de que las dos últimas autoridades judiciales que intervinieron el proceso pertenezcan a la jurisdicción ordinaria en distintas especialidades no lleva a concluir de manera automática que no se cumple el presupuesto subjetivo[21]. Por el contrario, este presupuesto está satisfecho porque (i) antes de que los jueces laboral y civil se pronunciaran el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró su falta de competencia, por considerar que el asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y (ii) el Juez Segundo Civil del Circuito de Montería declaró su falta de competencia por considerar que el presente caso se enmarca en la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De manera que existe un conflicto entre las jurisdicciones ordinarias y contencioso administrativa. Así las cosas, en aplicación de los principios de economía procesal y celeridad, y con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, en el presente asunto se entenderá cumplido el requisito subjetivo.

 

16.             Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado en tanto se constata la existencia de una demanda ejecutiva interpuesta por las clínicas en contra de Caja de Compensación Familiar de Córdoba y Question Resolution Solution Consultants & Legal S.A.S., con el fin de que se libre mandamiento de pago a su favor y se ejecuten los títulos emanados del agente liquidador de COMFACOR.

 

17.             Sobre el presupuesto normativo: Este presupuesto también se cumple, por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Tribunal Administrativo de Córdoba, por considerar que no está dentro de los supuestos previstos por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, sino que, en su lugar, corresponde a la reclamación de acreencias adeudadas por la prestación de servicios médico asistenciales. De otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería sostuvo que el asunto debe ser resuelto por la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria en virtud de la cláusula general de competencia de esta especialidad y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Montería afirmó que el conocimiento del presente caso corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa por pretenderse la ejecución de actos del agente liquidador y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

 

18.             Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, reiterará la jurisprudencia sobre (i) la naturaleza jurídica de los actos expedidos por el agente liquidador y (ii) la competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos en los que se pretende la ejecución de actos del agente liquidador, para luego resolver el caso concreto.

 

Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer de los procesos ejecutivos que se adelantan para solicitar el pago de las obligaciones previstas en los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS. Reiteración del Auto 1011 de 2023[22]

19.             En el Auto 1011 de 2023, la Sala Plena estableció que “la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, conoce de las controversias que se suscitan en demandas ejecutivas cuya finalidad es solicitar el pago de obligaciones dinerarias contenidas en los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS, en virtud de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS y por tratarse de procesos ejecutivos no contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA”[23].

20.             Para sustentar la regla mencionada, la Corte señaló que las demandas ejecutivas derivadas de actos administrativos emitidos por el agente liquidador de una EPS “son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Esto por cuanto: (i) esta jurisdicción tiene competencia general o residual para aquellos asuntos que no han sido asignados por la ley o la Constitución a otra jurisdicción; (ii) la Jurisdicción Ordinaria tiene la competencia para asumir asuntos relacionados con la ejecución de obligaciones del sistema de seguridad social integral que no estén asignados a otra jurisdicción; y (iii) la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer procesos ejecutivos está limitada a aquellos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, laudos arbitrales y contratos estatales”.

21.             Así las cosas, la Corte concluyó que “corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de las controversias que se suscitan en demandas ejecutivas cuya finalidad es solicitar el pago de obligaciones dinerarias contenidas en los actos administrativos proferidos por los liquidadores de las EPS por la prestación de los servicios de salud, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS. En ese orden de ideas, se descarta la remisión del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que no se trata de un proceso ejecutivo de los contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA”.

III.                       CASO CONCRETO

 

La Sala Plena constata que en el presente caso:

 

22.             Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Córdoba) y dos autoridades de la jurisdicción ordinaria, una de la especialidad laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería) y otra de la especialidad civil (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 12, 13 y 14 de esta providencia.

 

23.             En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por las clínicas en contra de Comfacor EPS y otro. 

 

24.             Lo anterior, debido a que la parte demandante pretende ejecutar obligaciones que alega contenidas y exigibles en resoluciones expedidas por el apoderado del agente liquidador de Comfacor EPS que no corresponden a ni guardan identidad con alguna de las hipótesis reguladas por el numeral 6 del artículo 104 del CPACA y que, por el contrario, estarían relacionadas con la prestación de servicios de salud en el marco del sistema general de seguridad social.

 

25.             Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-4005 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

IV.                        DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Montería, Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería y debe reasumir la competencia del referido proceso.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4005 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Montería y al Tribunal Administrativo de Montería, así como a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General