COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

En virtud de los dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

 

AUTO N° 285 DE 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-1676

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA                                   

 

 

Bogotá, D. C., ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                   ANTECEDENTES

 

1.                  El 18 de enero de 2018,^[1] mediante apoderada judicial, la institución prestadora de servicios en salud MEDINUCLEAR SAS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 1690 del 6 de marzo de 2017^[2] y No. 1974 del 14 de julio de 2017,^[3] emitidas por la agente especial liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación. En la primera de estas, se resolvieron objeciones a los créditos presentados por los diferentes acreedores de dicha EPS y se calificaron y graduaron estas acreencias; y en la segunda, se resolvieron los recursos de reposición instaurados contra el primer acto administrativo. Como pretensiones,^[4] MEDINUCLEAR SAS solicitó (i) la declaratoria de nulidad de las dos Resoluciones, particularmente, en lo que tiene que ver con el número de la acreencia que le fue asignada en el proceso (No. 479); (ii) que se ordene a SALUDCOOP EPS en Liquidación al reconocimiento, aceptación y pago inmediato de la suma de $1.204’051.223, y al reconocimiento y pago de los intereses de mora generados y la indexación monetaria, desde el momento en el que se presentaron los créditos de manera oportuna dentro del proceso de liquidación hasta la fecha en la que se haga efectivo el pago; y (iii) que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho.

 

2.                  De acuerdo con los hechos de la demanda, el 30 de junio de 2015^[5] MEDINUCLEAR SAS suscribió un contrato de prestación de servicios asistenciales con SALUDCOOP EPS en Liquidación. Su objeto era la atención de los afiliados que contaran con autorización vigente expedida por la citada EPS para la realización de procedimientos como endoscopias digestivas, ultrasonido, radiología, imágenes diagnósticas y medicina nuclear. Como resultado de ello, MEDINUCLEAR SAS emitió diferentes facturas que, según se afirma, pese a que fueron aceptadas en Comités de Conciliación por SALUDCOOP EPS en Liquidación,^[6] nunca fueron pagadas.

 

3.                  El 24 de noviembre de 2015, mediante la Resolución No. 2414,^[7] la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa y la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de SALUDCOOP EPS en Liquidación. En atención a ello, según se indica en el hecho 5 de la demanda, MEDINUCLEAR SAS radicó, de manera oportuna, la reclamación de acreencias contra esta EPS por un valor total de $1.204’051.223, las cuales se soportaron en múltiples órdenes médicas, reportes de diagnóstico, autorizaciones e historias clínicas que se encuentran contenidos en 4006 documentos cargados en el software contable de SALUDCOOP EPS en Liquidación. Sin embargo, mediante Resolución No. 1690 de 2017, está ultima EPS en liquidación objetó el 83% de las facturas presentadas por MEDINUCLEAR SAS aduciendo que no se habían allegado los soportes o glosas respectivos. Posteriormente, y pese a que la demandante interpuso recurso de reposición contra dicho acto administrativo, mediante la Resolución No. 1974 de 2017, SALUDCOOP EPS en Liquidación solo reconoció la suma de $3’592.053, rechazando un total de “$1.200’414.630”.  

 

4.                  Teniendo en cuenta lo anterior, MEDINUCLEAR SAS radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la EPS SALUDCOOP en Liquidación. En esta, señala que las Resoluciones No. 1690 y 1974 de 2017 adolecen de las causales de nulidad asociadas a (i) la expedición con infracción de las normas en las que debían fundarse, toda vez que no se tuvo en cuenta el principio de buena fe, pues SALUDCOOP EPS en Liquidación no formuló ninguna glosa contra las facturas presentadas por MEDINUCLEAR SAS, por lo que, transcurridos 20 días después de la presentación de las facturas, estas quedaron en firme y se entienden como aceptadas, tal y como establece el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011;^[8] (ii) los actos administrativos fueron proferidos de forma irregular; y (iii) con una falsa motivación, ya que el rechazo de las facturas se realizó sin ninguna justificación ni con una argumentación suficiente.

 

5.                  La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, el cual mediante Auto del 9 de julio de 2020^[9] resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y procedió a remitirlo para reparto a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Para justificar su decisión, argumentó lo siguiente: (i) “el litigio propuesto tiene su génesis en el cobro fallido de unos servicios de salud prestados por la demandante en calidad de institución prestadora, por lo que, salta a la vista que este es un tema relacionado con el Sistema General de Seguridad Social, toda vez que, el hecho originado está en la determinación del agente liquidador de SALUDOCOOP EPS en liquidación de no reconocer y pagar las sumas reclamadas por conceptos relacionados con los servicios que fueron prestados a sus afiliados”;^[10] (ii) el numeral 4 del artículo 2^[11] del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social incluye dentro del ámbito de competencia de la Jurisdicción Ordinaria “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”, por lo que, en el presente caso, al estar frente a una controversia que involucra una entidad administradora del sistema de seguridad social, su conocimiento le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral; y (iii) existe un precedente unificado^[12] del Consejo Superior de la Judicatura que determina que los procesos judiciales declarativos en el marco general de la seguridad social en salud, cuyo objeto sea el recobro por concepto de servicios de salud, le compete a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. Teniendo en cuenta esto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B dio aplicación al artículo 90^[13] del Código General del Proceso y remitió la demanda ante los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá (Reparto).

 

6.                  Una vez se surtió la remisión respectiva, el asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que en Auto del 10 de agosto de 2021 propuso el conflicto negativo al estimar que carece de jurisdicción.^[14] Para tal fin, argumentó que el tema central de discusión planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada por MEDINUCLEAR SAS, versa sobre la modificación del valor reconocido como acreencia mediante los actos administrativos demandados que, según se afirma por la parte demandante, no fueron objetados por SALUDCOOP EPS en Liquidación; es decir, que la controversia no recae en la prestación del servicio de salud sino sobre el proceso de calificación de acreencias con ocasión de la liquidación de la demandada.

 

7.                  Posteriormente, el 2 de noviembre de 2021 el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional,^[15] teniendo en cuenta que el 13 de enero de 2021 se posesionaron los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y, en consecuencia, la Corte es la competente para dirimir el conflicto de jurisdicciones.

 

8.                  El 22 de noviembre de 2021 se asignó el radicado CJU0001676 al Expediente remitido por el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá. Este fue repartido a la Magistrada Diana Fajardo Rivera el 1° de julio de 2022.^[16]

 

 

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                  Competencia

 

9.        La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                  En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

10.    La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[17] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,^[18] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación:

 

No	Presupuesto	Análisis en el caso concreto
1	Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].	El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá).
2	Presupuesto objetivo: implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].	El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por MEDINUCLEAR SAS contra las Resoluciones No. 1690 del 6 de marzo de 2017 y No. 1974 del 14 de julio de 2017, emitidas por la agente especial liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación. Esto en atención a que, en su concepto, dichos actos administrativos adolecen de varios vicios, al desconocer cerca de $1.200’414.630 en créditos que afirma le son adeudados por SALUDCOOP EPS.
3	Presupuesto normativo: indica que, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[21]   Particularmente, en el Auto 433 de 2021[22] esta Corporación precisó que en aquellos casos en los cuales la autoridad judicial no hace alusión expresa a una razón de índole constitucional y/o legal para rechazar su competencia, pero logra argumentar su decisión en el sentido de demostrar por qué es incompetente, esos planteamientos imponen evaluar con cierta flexibilidad el competente normativo, privilegiando los principios de celeridad y de acceso a la administración de justicia del demandante.	El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B enunció razonablemente los fundamentos de índole legal en los que soporta la negativa a asumir su competencia, en tanto hizo referencia al numeral 4 del artículo 2[23] del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.   Por su parte, el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá señaló que la controversia no recae en la prestación del servicio de salud, sino sobre el proceso de calificación de acreencias con ocasión de la liquidación de la demandada. Al respecto, dando aplicación a los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia, vale precisar que, si bien esta última autoridad judicial no adujo expresamente una norma legal para apartarse de su competencia, si dio una fundamentación razonable que permite acreditar el presupuesto normativo desde una óptica flexibilizada, en tanto afirmó que el debate era sobre la calificación de acreencias en la liquidación de la entidad demandada.

 

3. Asunto objeto de decisión y metodología

 

11.    Con base en lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirá el conflicto de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá. Para tales efectos, la Sala (i) explicará las competencias asignadas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores; (ii) resolverá el caso concreto; y (iii) establecerá la regla de decisión.

 

3.1. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores

 

12.  Conforme a lo dispuesto por el numeral 2^[24] del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para conocer de demandas en contra de actos emitidos por los agentes liquidadores que versen sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”. Esto, en atención a que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias de conformidad con lo dispuesto en (i) el numeral 8^[25] del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999 y (ii) el artículo 9.1.1.2.2^[26] del Decreto 2555 de 2010.^[27] En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, como también refiere de manera expresa el citado numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

 

13.    En asuntos similares, la Corte Constitucional ha reconocido que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, ha precisado que el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como en efecto lo decantó en los Autos 343 de 2021,^[28] 687 de 2021^[29] y 1253 de 2022,^[30] entre otros.  

 

14.   Particularmente, en el Auto 343 de 2021,^[31] la Sala Plena de esta Corte estableció que la Resolución No. 10 de 2015 emitida por el agente liquidador de la EPS Humana Vivir en liquidación para rechazar unos presuntos créditos contra dicha EPS, correspondía a un verdadero acto administrativo; por lo que, su conocimiento era de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.^[32] Por su parte, en el Auto 687 de 2021,^[33] se determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa era la competente para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el Instituto Roosevelt en contra de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2017, proferida por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS y en donde se graduaban las deudas de esta. Finalmente, en el Auto 1253 de 2022^[34] se asignó a esta misma Jurisdicción la competencia para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra resoluciones emitidas por el agente liquidador de CafeSalud EPS. S.A en liquidación que versaban sobre con la aceptación, rechazo y calificación de créditos en contra de esa EPS.

 

3.2. Caso concreto: la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que fue interpuesta por MEDINUCLEAR SAS en contra de las resoluciones que profirió la agente liquidadora de la EPS SALUDCOOP en Liquidación

 

15.    La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver el presente caso. Esto, por cuanto las Resoluciones No. 1690 del 6 de marzo de 2017 y No. 1974 del 14 de julio de 2017, respecto de las que MEDINUCLEAR SAS solicita que se declare la nulidad, corresponden a actos administrativos toda vez que (i) su contenido encuadra dentro de aquellos actos que, según el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tienen la naturaleza de actos administrativos ya que ambas resoluciones se encargan de calificar, graduar o responder a objeciones sobre las acreencias en contra de la EPS SALUDCOOP en Liquidación; y (ii) fueron emitidas por la señora Ángela Maria Echeverri Ramírez, posesionada mediante el Acta No. 013 del 21 de junio de 2021^[35] como Agente Especial Liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación, quien, en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ejerce funciones públicas transitorias.

 

16.   En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para decidir de fondo sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por MEDINUCLEAR SAS. Así las cosas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1676 para lo de su competencia.

 

3.3. Regla de decisión

 

17.   En virtud de los dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B y el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por MEDINUCLEAR SAS contra las Resoluciones No. 1690 del 6 de marzo de 2017 y No. 1974 del 14 de julio de 2017, emitidas por la agente especial liquidadora de SALUDCOOP EPS en Liquidación.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-1676 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General