A2902-23
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2902/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2902 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4443
Conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado - Subsección C de la Sección Tercera - y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintidós (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La entidad promotora de salud SANITAS S.A formuló el medio de control de reparación directa contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - y otros.[1] Lo anterior, para que se condenara a las demandadas patrimonialmente responsables de los perjuicios sufridos por la falta de reconocimiento y pago de la prestación de servicios de salud no incluidos en el antiguo Plan Obligatorio de Salud (POS), actualmente Plan de Beneficios en Salud (PBS).[2]
2. Por reparto, la demanda fue asignada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Subsección C de descongestión de la Sección Tercera-. Este despacho profirió sentencia de primera instancia, el 3 de septiembre de 2015, en la que declaró de oficio la indebida escogencia de la acción.[3] Esta providencia fue apelada y el Consejo de Estado -Subsección C, Sección Tercera-, mediante providencia del 4 de abril de 2016, admitió el recurso de apelación.[4]
3. El 24 de mayo de 2021, el Consejo de Estado -Subsección C, Sección Tercera- resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción.[5] En esta providencia se expuso que el artículo 2.4 del CPTSS dispone que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conoce de las controversias relativas al sistema de seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica o de los actos jurídicos que se controvierten. En el mismo sentido, allí se señaló que el Consejo Superior de la Judicatura definió que los litigios sobre recobros de una EPS al FOSYGA, por prestaciones no incluidas en el POS, no es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[6] Finalmente, el Consejo de Estado ordenó la remisión del asunto a la Oficina de Apoyo Judicial de los juzgados laborales.
4. El 28 de junio de 2023, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer este asunto y propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones.[7] El juez consideró que se trata de un litigio «presentado exclusivamente entre entidades administradoras de la seguridad social y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios, usuarios y/o empleadores».[8] Además, citó el Auto 389 de 2021, proferido por la Corte Constitucional.
5. Radicado el asunto en esta Corporación, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora, en sesión del 3 de octubre de 2023.[9]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
7. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[11]. El presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[12], y el presupuesto normativo es aquel, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
8. En esta ocasión, los referidos presupuestos están acreditados. El presupuesto subjetivo se cumple porque el conflicto se suscita entre dos autoridades de diferentes jurisdicciones que rechazan el conocimiento del proceso: por un lado, Consejo de Estado - Subsección C de la Sección Tercera – y, por otro, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá. Así mismo, se constata el presupuesto objetivo, en tanto se advierte la existencia de una causa judicial: la demanda presentada por Sanitas S.A en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005, para que se ordene el pago de perjuicios materiales por la falta de pago de unos servicios que fueron prestados y no se encuentran incluidos en el POS, actualmente PBS. Por último, el presupuesto normativo también se cumple porque, de acuerdo con los antecedentes descritos, cada autoridad jurisdiccional expuso razones de índole legal o constitucional por las cuales consideran que no son competentes para conocer del proceso (Ver numerales 3 y 4 de esta providencia).
9. Acreditada la efectiva configuración del conflicto jurisdiccional entre las autoridades judiciales mencionadas, la Sala procederá a dirimirlo, para lo cual hará referencia a la jurisprudencia que ha definido la competencia para conocer de los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidos en el PBS. Además, explicará las reglas de transición introducidas recientemente por la Sala Plena de este Tribunal, mediante el Auto 1942 de 2023.
La jurisdicción competente para conocer de los litigios relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 389 de 2021[14]
10. Mediante Auto 389 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que es la jurisdicción contenciosa administrativa la que debe conocer de los procesos judiciales que pretenden el recobro a la ADRES por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Esto “en virtud de los dispuesto en el inciso primero del Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.[15]
11. Para sustentar la regla jurisprudencial mencionada, la Corte señaló que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
12. Ahora bien, para lo que interesa a la presente causa resulta pertinente puntualizar que mediante los Autos 390 de 2021[16] y 862 de 2021[17], la Corte Constitucional reiteró la regla del Auto 389 de 2021 para aquellos casos en que el Ministerio de Salud y de Protección Social y el Fosyga fungieran en calidad de demandados[18].
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023[19].
13. Mediante el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena adoptó una serie de reglas de transición –excepcionales y temporales– para superar las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia[20] del Auto 389 de 2021 y relacionadas con “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Cabe aclarar que estas reglas no aplican para aquellos casos en los que exista decisión del Consejo Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada.[21]
14. En este sentido, la Sala estableció que las reglas de transición aplicarían a un “universo determinado de casos”, como se señala a continuación:[22]
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Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 |
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Demandas a las que se aplican las reglas de transición[23]: |
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y que: (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. |
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(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. |
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Reglas de transición a aplicar: |
1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. |
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2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. |
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3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad[24] y admisión de la demanda. |
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15. Así, con base en lo anterior, en el Auto 1942 de 2023 la Corte estableció que “de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021[25], aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.
16. Con todo, cabe aclarar que las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023 son aplicables[26] y, en consecuencia, se proyectan respecto de aquellos casos de recobros en los que el extremo pasivo de la litis lo integren el Ministerio de Salud y Protección Social y el consorcio Fidufosyga 2005[27] - consorcio administrador de los recursos del Fosyga –. Ello, en tanto el proceso administrativo que se adelantaba ante el Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA–, conforme lo ha considerado la jurisprudencia de este Tribunal, puede equipararse en gran medida al que se adelanta actualmente ante la ADRES.[28]
III. CASO CONCRETO
17. La Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Subsección C de descongestión de la Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas S.A Lo anterior, debido a que la controversia versa sobre (i) una demanda de Sanitas EPS S.A. contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA; y, (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud que fueron prestados y no se encuentran incluidos en el extinto POS (hoy PBS).
18. Así las cosas, por virtud de la regla introducida por el Auto 389 de 2021, debe disponerse la remisión del expediente correspondiente al juez de la jurisdicción contencioso-administrativa para que, continúe con el conocimiento y trámite de la demanda, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
19. No obstante, la Sala recuerda que en el Auto 1577 de 2022, se estudió un conflicto entre jurisdicciones en el que un juzgado administrativo, luego de adelantar algunas actuaciones, declaró la nulidad de todo lo actuado con fundamento en su falta de jurisdicción, decisión que fue apelada; pero, como quiera que el recurso aún no había sido resuelto por el superior jerárquico, atendiendo al auto en mención, en aquella oportunidad, la Sala Plena dijo:
«que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el juzgado 2 Administrativo del Circuito de Bogotá. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no ha resuelto el recurso de apelación que la parte demandante interpuso en contra del auto del 30 de septiembre de 2019, que declaró la nulidad de todo lo actuado, se ordenará remitirle el expediente CJU-1743 para que resuelva dicho recurso».
20. Ahora, en el conflicto que actualmente nos ocupa, el Consejo de Estado ya se pronunció sobre el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia que declaró la indebida escogencia de la acción, declarando la nulidad de todo lo actuado teniendo como único fundamento la falta de jurisdicción; por tanto, es necesario remitir el asunto al Consejo de Estado para que vuelva a pronunciarse sobre el recurso de apelación, atendiendo, exclusivamente, a lo dicho en este auto sobre la competencia de la jurisdicción contenciosa en este asunto.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado - Subsección C de la Sección Tercera - y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Subsección C de descongestión de la Sección Tercera-, es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por Sanitas EPS S.A contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4443 al Consejo de Estado - Subsección C de la Sección Tercera -, para que vuelva a pronunciarse sobre el recurso de apelación, atendiendo, exclusivamente, a lo dicho en este auto sobre la competencia de la jurisdicción contenciosa en este asunto y para que comunique la presente decisión a los interesados, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Subsección C de descongestión de la Sección Tercera y al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En el expediente no se encuentra el texto de la demanda, pero del resumen de las providencias se extrae que fue presentada en contra del ministerio y las fiduciarias: Bancolombia S.A., Davivienda S.A, La Previsora S.A., Fiducafe S.A., Fuduagraria S.A., Fiduciaria Bogotá S.A., Fiduoocidente S.A., Fiducoldex S.A. y Popular S.A., integrantes del consorcio FIDUFOSYGA 2005. Información disponible en: Archivo digital/CJU0004443-11001310501720220028400/110013105017202200028400.zip/02DemandaAnexos, págs. 42 y 43.
[2] Ibíd, pág. 43.
[3] Ibid., pág. 56.
[4] Ibid., pág. 85.
[5] Ibid., pág. 5.
[6] Ibid., pág. 4.
[7] Archivo digital/CJU0004443-11001310501720220028400/110013105017202200028400.zip/04AutoSuscitaConflicto, pág. 3.
[8] Ibid., pág. 2.
[9] Archivo digital/ CJU0004443-11001310501720220028400/CJU0004443 CC/01CJU-4443 Caratula.pdf.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129, 415 de 2020 y 289 de 2021.
[12] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019). Reiterado en Auto 289 de 2021.
[13] Auto 289 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
[14] CJU-072. M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. Publicado el 22 de julio de 2021.
[15] Id.
[16] CJU-381. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[17] CJU-403. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[18] Auto 135 de 2022 (M.P Alejandro Linares Cantillo).
[19] CJU-1741. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Publicado el 23 de agosto de 2023.
[20] Expuestas por el Consejo Superior de la Judicatura.
[21] Autos 711 de 2021 y 866 de 2022.
[22] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[23] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[24] Según el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, este término es de tres (3) años y se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. En el caso de recobros judiciales a la ADRES, el literal b del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 establece que “el término para la caducidad de la acción legal que corresponda se contará a partir de la fecha de la última comunicación de glosa impuesta (…)”.
[25] El Auto 389 de 2021 ha sido reiterado, incluso, en aquellos casos en los que el extremo pasivo de la litis lo integra no solo la ADRES, sino también el Ministerio de Salud y Protección Social, verbigracia, el Auto 390 de 2021.
[26] Esta interpretación ha sido adoptada por la Corte Constitucional en los CJU-2854, CJU-3894 y CJU-1433, entre otros.
[27] Expediente digital CJU-4099, escrito de demanda, folio 1. De acuerdo con la demanda, el Consorcio Fidufosyga 2005 está integrado por Fiducolombia S.A., Fiduciaria La Previsora S.A., la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., la Fiduciaria Cafetera S.A., la Fiduciaria Bogotá S.A., la Fiduciaria de Occidente S.A., la Fiduciaria Popular S.A. y la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., Fiducoldex S.A.
[28] Lo anterior puesto que el procedimiento de recobros se ha regulado de forma similar desde el 2006, como se puede ver en las Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013 y 1328 de 2016. Si bien antes las solicitudes se presentaban frente al Ministerio de Salud y ahora frente a la ADRES, lo cierto es que este procedimiento no ha variado sustancialmente. “El procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Al verificar el procedimiento de recobros que se adelantaba antes de que la ADRES asumiría dicha función, se encuentra lo siguiente. La solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. El Ministerio de la Protección Social o la entidad que se definía para tal efecto, adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada por el Ministerio de la Protección Social podía ser objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación, para que confirmara o modificara su decisión inicial” (CJU-2854).