TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2906/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo emitido por autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias

 

 (...) [c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2906 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4547

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1. El 13 de julio de 2020, Aliansalud Entidad Promotora de Salud S.A. (AlianSalud EPS) presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior con el fin de que: 

 

(i)           [S]e declare la nulidad de las resoluciones expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, de los actos emitidos por el Consorcio SAYP 2011 y de la ADRES, en lo relativo a la orden de reintegro de recursos dirigida a AlianSalud EPS[1].

(ii)        [C]omo consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se declare que AlianSalud EPS no está obligada a restituir al [sic] Adres, las sumas de dinero establecidas en la Resolución No. 000834 del 8 de mayo de 2017, modificada por la Resolución No. 008742 del 23 de septiembre de 2019.

(iii)      [S]e ordene a la ADRES, en su calidad de administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud a restituir la suma de $19.460.206.36 pagada por AlianSalud EPS y

(iv)       [S]e condene a la Superintendencia Nacional de Salud y/o a LA ADRES, en su calidad de administrador de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y/o a los miembros del Consorcio Sayp 2011, a pagar a AlianSalud EPS, sobre la suma anterior, uno de los siguientes conceptos, calculados entre el momento de la erogación por parte de AlianSalud EPS y la fecha de la sentencia[2].

 

2. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 19 de agosto de 2020, declaró su falta de jurisdicción y competencia. Argumentó que, “el presente asunto no se encuentra enmarcado en las actuaciones relativas a la seguridad social derivadas de la relación legal y reglamentar[i]a entre los servidores públicos y el Estado, o relacionado con la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, por lo que no se encontraría en los supuestos previstos en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa”[3]. Para llegar a esta conclusión, citó también el artículo 8 de la Ley 712 de 2001 y jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4].

 

3. Efectuado nuevamente el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá. El 3 de septiembre de 2020, ese despacho judicial profirió auto en el que (i) declaró su falta de competencia; (ii) propuso conflicto negativo de competencia, y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el referido conflicto. Este juzgado expuso que tampoco era competente para conocer del asunto, ya que “no estamos frente a una controversia referente al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras por lo tanto este Juzgado considera que no es competente para conocer sobre el presente proceso, pues la Jurisdicción competente es la Jurisdicción Administrativa”[5]. Para llegar a esta conclusión, este despacho citó el artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

 

4. El 24 de octubre de 2023, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. El 26 de octubre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al referido despacho^[6].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por AlianSalud EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA – hoy ADRES y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[8].

 

 

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por AlianSalud EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

9.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, que hace parte la jurisdicción de lo contencioso administrativo y al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, que conforma la jurisdicción ordinaria laboral[11].

 

9.2. Cumple el presupuesto objetivo. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de AlianSalud EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

 

9.3. Acredita el presupuesto normativo. Los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2-3, supra).

 

4.     Competencia para decidir las controversias relacionadas con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA. Reiteración del Auto 1165 de 2021

 

10. En el Auto 1165 de 2021^[12], la Sala Plena estableció la regla de decisión según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Para llegar a esta conclusión, en el auto se expusieron las siguientes razones:

 

10.1. El artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer “controversias suscitadas sobre actos administrativos en las cuales uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y, en ese caso, serán concordantes los artículos 138 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”^[13] y, además, una cláusula específica, según la cual debe conocer de los asuntos de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social.

 

10.2. Según la Sentencia C-607 del 2012, “el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante la jurisdicción. A partir de lo anterior, puede verificarse, entonces, que se discuten actos administrativos emitidos en el cumplimiento de esta función administrativa asignada a la Superintendencia Nacional de Salud”^[14].

 

10.3. Para que exista competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud del numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, el asunto debe (i) relacionarse con la prestación de servicios de la seguridad social y (ii) tratarse de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Sin embargo, la restitución al FOSYGA de unas sumas de dinero por concepto de compensación no se enmarca en ninguno de estos supuestos.

 

5.     Caso concreto

 

11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Lo anterior, por cuanto AlianSalud EPS cuestiona actos administrativos emitidos por la Superintendencia en el ejercicio de sus funciones administrativas, las cuales no hacen parte de la prestación de los servicios de seguridad social ni se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras^[15]. La Sala Plena reitera la regla de decisión del Auto 1165 de 2021 y, en ese sentido, considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por AlianSalud EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, la Administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

12. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, se ordenará remitir el expediente CJU-4547 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por AlianSalud EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, el Consorcio SAYP 2011, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4547 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General