TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2939/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2939 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1058

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales y el Resguardo Indígena de Ipiales (vereda Chiranquer Parcialidad Agallo).

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 1° de septiembre de 2020, el señor José Segundo Alirio Pantoja Tenganán (en adelante, “JSAPT”) presentó demanda ordinaria laboral en contra de la IPS Indígena Guaitara (en adelante “IPS-IG”), con el fin de que se declare la existencia de una relación laboral surgida entre las partes, la cual tuvo por objeto “(…) la prestación personal y subordinada, en calidad de CELADOR, PORTERO y/o VIGILANTE, realizando actividades de cuidado, custodia de los bienes y objetos de la entidad contratante y mantenimiento de obra pública, en el área administrativa de la IPS (…); sin solución de continuidad durante el periodo comprendido entre el día 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2019”.

 

2.                 En la demanda se solicitó, entre otras, que se declare que el tiempo laborado fue en calidad de trabajador oficial y se condene a la demandada al pago de las correspondientes acreencias laborales[1]. De otra parte, se indicó que previamente el demandante solicitó la reclamación administrativa para el pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a su favor, la cual fue negada por la IPS demandada, alegando que se había suscrito contratos de prestación de servicios. Sin embargo, para el actor, prestó sus servicios de manera personal bajo subordinación, dependencia y control, por lo cual existió una relación laboral.

 

3.                 En auto del 14 de septiembre de 2020, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales admitió la demanda y ordenó la notificación del auto admisorio a la parte demandada y al Ministerio Público.

 

4.                 El 3 de noviembre de 2020, la IPS-IG se opuso a las pretensiones e invocó las excepciones de falta de competencia y cosa juzgada. Al respecto, (i) señaló que en los contratos suscritos entre las partes se establece que, cuando el trabajador o contratista sea indígena, las controversias deberán serán resueltas por la autoridad indígena de acuerdo con el artículo 246 de la Constitución y demás normatividad que lo desarrolle. En el caso concreto, (ii) el señor JSAPT es comunero del Resguardo Indígena de Ipiales (vereda Chiranquer Parcialidad Agallo) y se cumplen con los factores personal, objetivo e institucional para activar la Jurisdicción Especial Indígena. Por lo demás, (iii) la autoridad del Resguardo avocó conocimiento del asunto y resolvió la controversia, por lo cual existe cosa juzgada.

 

5.                 En la misma fecha, el Gobernador del Resguardo Indígena de Ipiales (señor Marco Tulio Puerchambud) remitió la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020 al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales, mediante la cual se dirimió el asunto de índole laboral suscitado entre el señor JSAPT y la IPS-IG. Al respecto, indicó que (i) el 27 de junio de 2020, el señor JSAPT se presentó ante el resguardo e interpuso sus peticiones y quejas en contra de la IPS-IG, por lo cual la autoridad indígena conoció, tramitó y decidió el asunto, al estar dotada de los poderes que le confiere la Constitución. En particular, se destaca que (ii) el señor JSAPT es comunero del Resguardo y ha gozado de sus derechos conforme con su cosmovisión. A ello se agrega que la comunidad (iii) es socia fundadora de la citada IPS y que su régimen jurídico es especial indígena, encontrándose en la vereda los Chilcos, Parcialidad Chalamag, del Resguardo Indígena de Ipiales.

 

6.                 En auto del 2 de junio de 2021, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales planteó un conflicto positivo de competencia con el Resguardo Indígena de Ipiales y ordenó la remisión del proceso a este tribunal. Sobre el particular, indicó que lo pretendido por el demandante es la declaratoria de la existencia de un contrato laboral por primacía de la realidad, situación que conllevó a que el juzgado avocara el conocimiento y que permite reiterar que es competente para conocer de la controversia, de acuerdo con el artículo 2 del CPTSS. De otra parte, señaló que no se satisfacen la totalidad de los factores para activar la Jurisdicción Especial Indígena, pues si bien se acredita el elemento geográfico no sucede lo mismo frente a los elementos humano[2] y objetivo[3].

 

7.                 Una vez remitido el asunto a la Corte, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 24 de junio de 2022 y remitido al despacho el día 28 del mes y año en cita[4].

 

8.                 En auto del 11 de noviembre de 2022, el magistrado sustanciador decretó pruebas. En concreto, le solicitó información al Gobernador del Resguardo Indígena de Ipiales, al señor JSAPT y a la IPS-IG, con miras a precisar aspectos relacionados con el caso, la configuración del fuero indígena y la activación de la Jurisdicción Especial Indígena.

 

9.                 En comunicación del 12 de diciembre de 2022, el Gobernador del Resguardo Indígena de Ipiales dio respuesta al requerimiento[5]. Al respecto, indicó que el territorio del Resguardo Indígena de Ipiales está conformado por 34 veredas y 9 parcialidades[6] y precisó que la IPS-IG está ubicada dentro del resguardo, en la parcialidad Chalamag, Vereda Los Chilcos.

 

10.             Además, precisó que en el Reglamento Interno del Resguardo no se regula la solución de controversias laborales. Sin embargo, “(…) cuando se suscita un conflicto de cualquier naturaleza, por usos y costumbres, se cita a las partes por lo menos con dos (2) días de antelación, con el fin de que asistan a la Asamblea General y en atención a la comunidad pueda presentar la parte solicitante sus peticiones, y la contraparte pueda ejercer su derecho de defensa, presentando las pruebas que pretenda hacer valer dentro del proceso y de acuerdo a ello, dar solución al conflicto”[7].

 

11.             Sobre el asunto objeto de controversia indicó que (i) dentro del Resguardo, por sus usos y costumbres, no se les da la posibilidad a los comuneros de intervenir mediante apoderado, pues quien dirime los conflictos es la corporación en pleno en presencia de la Asamblea General, que es la máxima autoridad; (ii) las decisiones que se adoptan sí pueden ser controvertidas “en Asamblea General, quien (sic) es la máxima autoridad y de acuerdo a las pruebas que se aporten al proceso, deciden del asunto”[8]. En caso de probarse la existencia de una relación laboral, (iii) las sanciones incluirán el reconocimiento de las pretensiones y las medidas coercitivas para hacerlas cumplir, de acuerdo con el Reglamento Interno.

 

12.             En comunicación del 12 de diciembre de 2022, la IPS-IG dio respuesta al requerimiento formulado en el auto de pruebas[9]. En particular, señaló que la IPS se encuentra ubicada dentro del Resguardo Indígena de Ipiales, en la parcialidad Chalamag, Vereda Los Chilcos, e indicó que el señor JSAPT desarrolló la labor encomendada en dicha IPS.

 

13.             En comunicación del 13 de diciembre de 2022, el señor JSAPT respondió el requerimiento formulado en el auto de pruebas[10]. En concreto, indicó que ejerció el cargo de vigilante, portero y/o celador en el área administrativa de la IPS-IG, “ubicada en la Avenida Panamericana Sector Los Chilcos de la ciudad de Ipiales, desde el 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2019”[11].

 

14.             Señaló que sí tiene la condición de indígena y que ha vivido en el citado resguardo desde que nació, como lo certifica el Gobernador de la comunidad.

 

15.             Sobre el proceso en el resguardo, el señor JSAPT indicó que “el día en que se me llamó al cabildo, sin que previamente se me haya notificado sobre el tema que se iba a tratar, solo me hicieron ingresar a la asamblea (…) , sin apoderado y sin ningún documento (…)”[12]. Particularmente, en la asamblea del 7 de octubre de 2022 no le dieron la oportunidad de llevar a sus testigos, quienes “depondrían” sobre la relación laboral oculta por medio de contratos de prestación de servicios y todo lo relacionado frente al contrato realidad, “por lo que no [le] dieron la oportunidad de prestar ni objetar ni alegar ninguna prueba. Todo se realizó bajo la autonomía del señor Gobernador y de la autoridad indígena como una imposición arbitraria. No (…) dejaron dar [la] versión de los hechos, ni tampoco las razones por las cuales presenté la demanda”[13].

 

16.             Indicó que, pese al conocimiento de la demanda laboral formulada en contra de la IPS-IG, el Cabildo Indígena de Ipiales solo hasta el 7 de octubre de 2020 dictó la Resolución mediante la cual se dirimió la controversia. Tal decisión no le fue notificada en legal forma y solo hasta el 17 de octubre de dicho año, previa solicitud, le fue entregada, “sin poder hacer uso de ningún mecanismo judicial [de] defensa, pues no entendía de que se trataba en sí la asamblea”[14].

 

17.             Reiteró que no fue escuchado y “solo [le] preguntaron si insistía en continuar con el proceso laboral y al afirmar que SI LO HARÍA (sic), el señor Gobernador del Cabildo ordenó (sic) las amonestaciones físicas (latigazos) ante toda la asamblea del cabildo. Al lugar no dejaron ingresar a mi apoderada, le impidieron el ingreso informando que era una persona civil no indígena y que, por tanto, no podía ingresar en defensa de mis derechos”[15].

 

18.             Una vez terminada la asamblea del Cabildo, no dieron lectura de la decisión adoptada y tampoco le dieron una copia, y tuvo que soportar la aplicación de los usos y costumbres por el presunto desconocimiento de la autoridad del cabildo indígena (la imposición de latigazos). Afirma que no pudo “controvertir las decisiones adoptadas mediante la[s] cual[es] se definió presuntamente la controversia; pues en [su] sentir no sabía en concreto de lo que se trataba”[16]. Resaltó que el 22 de octubre de 2022, su abogada remitió al cabildo un documento en el que indicó que en la decisión adoptada en la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020 se había vulnerado su derecho al debido proceso, por lo cual solicitaba dejarla sin efectos, sin que a la fecha se haya resuelto dicha solicitud.

 

19.             Por último, precisó que cualquier información del Cabildo frente a la garantía del debido proceso[17] “en realidad (sic) no se efectivizo, todo se hizo bajo la autoridad del cabildo y yo nunca pude defenderme de lo que decidieron, pues si se revisa la resolución no aportan pruebas que lo demuestren”[18].

 

20.             Dentro del traslado de las pruebas allegadas, el 19 de diciembre de 2022 la IPS-IG remitió unos documentos[19].

 

21.             Por su parte, en comunicación de la misma fecha, el señor JSAPT se pronunció frente a la respuesta dada por la autoridad indígena. En primer lugar, indicó que, si bien la IPS-IG se encuentra ubicada dentro del Resguardo Indígena de Ipiales, al manejar recursos públicos destinados a la salud, la competencia para conocer de la controversia planteada se radica en la Jurisdicción Ordinaria, por lo cual el factor territorial pierde relevancia jurídica.

 

22.             En segundo lugar, señaló que dentro del reglamento interno del resguardo no se encuentra regulado la solución de controversias laborales, pese a lo cual se adelantó la actuación y se violó sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En su criterio, el Resguardo no aportó los documentos que darían fe del cumplimiento de dichas garantías, en tanto (i) no relaciona ni aporta ninguna prueba y no las valora en debida forma, “bajo el entendido de que no le dieron al trabajador la oportunidad de aportar ni controvertir pruebas[20]”; (ii) no consta en la resolución que define la situación laboral la declaración de testigos, ni la valoración de los mismos, “por lo que además no las aporta como prueba que demuestre lo contrario[21]”; (iii) no existe una declaración de parte de manera espontánea, “toda vez que nunca dieron la oportunidad de informar los hechos de [la] demanda”[22]; y (iv) tampoco se advierte en la resolución que conste haber sido representado por un abogado, ni de confianza ni de oficio, por lo que las actuaciones se llevaron a cabo sin la defensa técnica necesaria y con violación del debido proceso. Finalmente, (v) la resolución no fue notificada, “por lo que no existe constancia de la misma, y fue enviada una copia varios días después de su expedición”[23].

 

23.             Agregó que la autoridad indígena falta a la verdad cuando afirma que se garantizó el debido proceso y que es falso que las decisiones puedan ser controvertidas, “cuando a todas luces es una imposición (…) de la asamblea general, sin haber podido presentar pruebas y haber sido representado mediante apoderado, que sustente las decisiones adoptadas, incluso cuando no fue notificada la resolución en legal forma”[24].

 

24.             Por último, indicó que, al no existir reglas y procedimientos dentro del reglamento del Resguardo para definir las controversias laborales, se realizó una actuación ilegal, al pretender definir un asunto de tal naturaleza. Por ello, y dadas las irregularidades cometidas, se resaltó que la Jurisdicción Ordinaria Laboral es quien debe dirimir la controversia para proteger sus derechos fundamentales.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

25.             Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

26.             Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[25].

 

27.             En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[26]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[27]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[28]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[29].

 

28.             El fuero indígena y la competencia de la Jurisdicción Especial Indígena[30]. De manera preliminar, la Sala advierte que este caso no comprende un conflicto de jurisdicciones en torno a una causa penal. En tal sentido, el principal desarrollo que ha hecho la Corte está relacionado con los conflictos entre la jurisdicción ordinaria y la JEI en dicha rama del derecho y, de forma esporádica, se ha pronunciado sobre conflictos en otras especialidades, como ocurre con el derecho civil y de familia[31]. Por ende, los antecedentes que allí se han expuesto constituyen un referente general que deberá tenerse en cuenta ajustado a las particularidades del presente asunto.

 

29.             El artículo 246 de la Constitución establece que “las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional”. La jurisprudencia de esta corporación ha resaltado que la potestad jurisdiccional de las autoridades indígenas no se limita al ámbito penal, “sino que cobija otro tipo de conflictos que en el marco jurídico ordinario podrían enmarcarse como asuntos sancionatorios del orden laboral, ambiental, educativo y de familia, y por supuesto otros conflictos relativos a la aplicación del derecho propio de la comunidad que no se enmarcarían en ninguna de las especialidades de la jurisdicción ordinaria”[32].

 

30.             Asimismo, se ha entendido que la JEI tiene una dimensión colectiva y otra individual. De una parte, es un instrumento de protección de la diversidad cultural y étnica de la Nación y, particularmente, de la autonomía e identidad de los pueblos indígenas. Y de otra, es el fundamento del fuero, es decir, del derecho fundamental que le asiste a cada miembro de ser juzgado por sus autoridades, de acuerdo con sus normas y procedimientos^[33].

 

31.             En este sentido, la jurisprudencia ha establecido que el fuero indígena está compuesto por dos elementos esenciales, como lo son, (i) el factor personal o subjetivo y (ii) el factor territorial; mientras que, la competencia de la JEI, además de requerir el cumplimiento de los dos criterios ya mencionados, exige acreditar para su configuración, los factores (iii) objetivo, e (iv) institucional u orgánico. La inobservancia de uno o varios factores no conduce automáticamente a otorgar el conocimiento del proceso a la jurisdicción ordinaria (en adelante, “JO”), sino que, en su lugar, supone un ejercicio ponderado y razonable de los factores dentro la controversia, a efectos de hallar la solución que mejor satisfaga los derechos y principios involucrados, esto es, el debido proceso, las garantías de las víctimas, la diversidad étnica, el pluralismo jurídico y la maximización de la autonomía indígena.

 

32.             Ahora bien, el factor personal o subjetivo supone que “cada miembro de la comunidad, por el solo hecho de serlo, tiene derecho a ser juzgado por sus autoridades de acuerdo a sus usos y costumbres”^[34]. Por lo tanto, debe acreditarse que una de las partes pertenece al pueblo indígena en cuestión.

 

33.             El factor territorial exige considerar el lugar en el que ocurrieron los hechos que dieron origen al proceso judicial. Lo anterior, porque las autoridades indígenas solo pueden ejercer sus funciones jurisdiccionales en su territorio. Al respecto, la jurisprudencia ha reconocido dos perspectivas de este factor: una estricta y una amplia[35]. La primera hace referencia al espacio físico en el que se sitúan los resguardos indígenas, por lo que el juez debe constatar que la situación que originó el proceso haya ocurrido dentro de “los linderos geográficos del territorio colectivo”^[36], y la segunda abarca el carácter expansivo de este factor y comprende el espacio vital en donde la comunidad despliega su cultura, esto es, “sus costumbres, ritos, creencias religiosas, modos de producción, entre otros”^[37].

 

34.             El factor objetivo, en asuntos distintos a los de connotación penal, como ocurre con las discusiones civiles, laborales o de familia, se circunscribe “a la naturaleza del interés jurídico que persiguen las partes en el transcurso del proceso judicial”, como se infiere de lo mencionado por la Corte en el auto 674 de 2022. Esto implica que debe determinarse si el interés de judicialización de un asunto recae sobre la comunidad indígena o sobre la cultura mayoritaria. En este punto, en la sentencia C-463 de 2014 se fijaron estas subreglas relevantes:

 

“(S-xi) Si el bien jurídico afectado, o su titular pertenece, de forma exclusiva a la comunidad indígena, el elemento objetivo sugiere la remisión del caso a la jurisdicción especial indígena.

 

(S-xii) Si el bien jurídico afectado, o su titular pertenece exclusivamente a la cultura mayoritaria, el elemento objetivo orienta al juez a remitir el caso a la jurisdicción ordinaria.

 

(S-xiii) Si, independientemente de la identidad cultural del titular, el bien jurídico afectado concierne tanto a la comunidad a la que pertenece el actor o sujeto activo de la conducta, como a la cultura mayoritaria, el elemento objetivo no determina una solución específica”.

 

35.             De este modo, la jurisprudencia de esta corporación ha previsto reglas encaminadas a orientar la ponderación que los jueces deben adelantar cuando analicen los distintos elementos de la JEI. Ahora bien, cabe aclarar que, cuando el elemento objetivo no determina una solución específica o los intereses que se pretende proteger en el proceso son de especial importancia para la cultura mayoritaria, se debe estudiar con mayor intensidad el factor institucional, en aras de garantizar los derechos de las partes y la salvaguarda de los principios y valores que dicho interés involucra. En otras palabras, esta regla busca asegurar que las autoridades indígenas cuenten con la capacidad institucional para procesar a las personas que forman parte de su comunidad y proteger los intereses que son objeto de controversia.

 

36.             Es preciso destacar que, en todo caso y al margen de la relevancia del factor institucional u orgánico, el factor objetivo cuenta con un peso importante en la toma de decisión, pues aun cuando determinada conducta se considere más gravosa para la sociedad mayoritaria, el juez que resuelve el conflicto no puede ignorar la cosmovisión que un pueblo étnico tiene en relación con las conductas que causan desarmonía en su interior o de las cuestiones que deben ser resueltas por la administración de justicia. Por ello, cuando las autoridades indígenas reclamen la competencia para conocer de un asunto, deben mostrar ante el juez que resuelve el conflicto, cuál es su entendimiento en relación con los hechos investigados.

 

37.             El factor institucional u orgánico se refiere a la existencia de “un sistema de derecho propio conformado por los usos y costumbres tradicionales y los procedimientos conocidos y aceptados”^[38]. En esta medida, este constituye un medio para garantizar el derecho al debido proceso, la conservación de las costumbres e instituciones ancestrales y los derechos de los demandantes, de los demandados o las víctimas, según el caso. Por lo tanto, deben identificarse (i) las autoridades tradicionales y procedimientos establecidos para tramitar el caso ante la JEI y (ii) el derecho aplicable^[39]. Debe entenderse que, en cuanto este último, el principio de legalidad se materializa en la previsibilidad de las actuaciones de las autoridades. Por lo tanto, no puede exigirse un compendio escrito de normas y precedentes, en tanto los mismos se encuentran en constante formación o reconstrucción^[40].

 

38.             Relaciones laborales en la Jurisdicción Especial Indígena[41]. Al resolver controversias relativas a asuntos de tipo laboral, la Corte ha señalado que no es posible imponer la visión occidental sobre este tipo de resolución de conflictos exigiendo la existencia de jueces especializados en esta materia o tribunales autónomos y con independencia de las asambleas de las distintas comunidades indígenas, pues “[d]icha posición desconoce los principios constitucionales que amparan la diversidad étnica y el pluralismo en un Estado Social de Derecho. La perspectiva occidental sobre la separación de poderes y la organización de la administración de justicia no se puede trasladar a la estructura de organización de un pueblo indígena”[42].

 

39.             Por lo demás, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido límites al ejercicio de la jurisdicción indígena. Así, en la sentencia T-510 de 2020[43], se indicó que toda restricción se funda en los principios de primacía de los derechos fundamentales y de interdicción de la arbitrariedad y corresponden (i) al núcleo de los derechos intangibles reconocidos en la Constitución y en los tratados sobre derechos humanos[44]; (ii) como los demás derechos fundamentales. Sobre este segundo grupo, la sentencia precisó que las decisiones de las comunidades indígenas deben ser razonables y proporcionadas, por lo que su validez debe establecerse a través de un ejercicio de ponderación en cada caso concreto y en consideración al contexto cultural específico. Asimismo, se destacó que, cuando se trate de asuntos internos, “(…) los derechos de la comunidad gozan de un peso mayor, prima facie, en virtud del principio de maximización de la autonomía, de tal suerte que las restricciones a la autonomía deben referirse a lo que verdaderamente resulta intolerable por atentar contra los bienes más preciados del hombre”.

 

40.             La naturaleza jurídica de una IPS indígena. En el auto 738 de 2022[45], la Corporación se pronunció sobre la naturaleza jurídica de una IPS indígena. Al respecto, señaló que las instancias, organismos e instituciones de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como las IPS constituidas por resguardos indígenas, tienen la naturaleza jurídica de los resguardos, siendo entidades de derecho público especial. Igualmente, indicó que estas IPS hacen parte de la red pública, de conformidad con los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001, y se encuentran reguladas por la Ley 100 de 1993, la Ley 21 de 1991, la Ley 60 de 1993, el Decreto 1811 de 1990 y demás normas sobre la materia.

 

41.             De otra parte, se indicó que las IPS indígenas son del orden distrital o municipal por el ámbito de competencia en la prestación del servicio, son financiadas directamente por el Sistema de Participaciones, al estar integradas a la red pública de prestación del servicio de salud y “son equiparables al orden de las Empresas Sociales del Estado, conforme lo ha sostenido el Consejo de Estado en su jurisprudencia, y para temas de contratación en salud, según el artículo 1º del Decreto 4972 de 2007”.

 

42.             Examen concreto del conflicto entre jurisdicciones. En el presente caso, se encuentran satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto positivo entre jurisdicciones. En primer lugar, el mismo se suscitó entre el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales y el Resguardo Indígena de la misma ciudad, autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones, por lo que se encuentra acreditado el presupuesto subjetivo.

 

43.             En segundo lugar, también se aprecia la verificación del presupuesto normativo, pues ambas autoridades señalan ser competentes frente a la controversia suscitada y exponen argumentos a su favor. Así, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales sustentó su competencia a partir del artículo 2° del CPTSS; mientras que el Gobernador del Resguardo Indígena de Ipiales afirma expresamente que conoció y decidió el conflicto, de acuerdo con sus usos y costumbres y respetando el debido proceso, y si bien la autoridad indígena no mencionó ninguna norma que sustentara su competencia, puede inferirse que hace mención implícita del artículo 246 de la Constitución[46], pues alude a la Jurisdicción Especial Indígena y a la atribución de juzgarse por sus propias normas y autoridades.

 

44.              Finalmente, frente al cumplimiento del presupuesto objetivo, la Sala Plena advierte la necesidad de verificar si, en este caso, existe una controversia vigente, como quiera que respecto del proceso laboral interpuesto por el señor JSAPT en contra de la IPS-IG, el Resguardo Indígena de Ipiales dictó la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020, mediante la cual, aparentemente, afirma que resolvió la controversia suscitada. Lo anterior evidencia que, de forma paralela, el asunto era tramitado en dos jurisdicciones diferentes y la autoridad indígena involucrada sostiene que la resolvió primero. Ello explica el memorial remitido por dicha autoridad al juzgado laboral, en el que afirma expresamente que conoció y decidió el caso.

 

45.             Debido a lo anterior, es necesario determinar si, en este asunto, se configuró o no la figura de la cosa juzgada, pues este fenómeno ampara de la misma forma las decisiones judiciales que sean adoptadas tanto por la Jurisdicción Ordinaria como la por la Jurisdicción Especial Indígena, en los términos dispuestos en la Constitución Política de 1991. En ese sentido, esta corporación ha señalado que la cosa juzgada opera como un instrumento de suma relevancia en el Estado Social del Derecho, en la medida en que “solo de esa forma es posible definir el alcance de los derechos y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como instrumento de civilidad”^[47].

 

46.             En consideración de lo anterior, es que se exigen razones imperiosas para cuestionar una decisión judicial amparada por la cosa juzgada y reabrir un caso cuando se advierte una posible falta de jurisdicción, pues ello, sin lugar a dudas, implica una afectación a la seguridad jurídica. En su momento, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura señaló que, cuando existía una decisión de fondo sobre el asunto en el que las autoridades proponían un conflicto de jurisdicciones, no había causa judicial que resolver y que, en consecuencia, el prevalecía la cosa juzgada^[48].

 

47.             Por su parte, la Corte Constitucional también ha registrado la importancia de la cosa juzgada, como expresión de la seguridad jurídica en un Estado Social de Derecho, pero ha considerado que el alcance de la misma debe condicionarse, cuando la autoridad que adoptó la decisión actuó sin competencia para resolver el asunto, pues, en ese caso, la decisión es abiertamente contraria a derecho^[49]. Por ello, ha sido relevante determinar cuándo se profiere el fallo con respecto al momento en el que se traba el conflicto de jurisdicciones, puesto que se requiere una mayor carga de argumentación para afectar una decisión judicial que se encuentra consolidada en el tiempo, en comparación de lo que ocurre con una providencia que se profiere como consecuencia o en el mismo momento en el que se fija el conflicto. Lo anterior implica, a su vez, una coordinación efectiva entre las distintas jurisdicciones, tal y como lo ordena el artículo 246 del texto superior, con el fin de que no se repitan innecesariamente esfuerzos institucionales frente a un mismo hecho.

 

48.            Precisamente, en los autos 749 de 2021 y 059 de 2023, la Sala Plena se pronunció respecto de dos conflictos entre jurisdicciones, en los que la autoridad indígena respectiva había proferido una decisión de fondo, sobre unos hechos frente a los cuales ya se había planteado el conflicto[50]. En ambas oportunidades, la Corte dejó sin efectos la decisión de la autoridad indígena, ya que esta se “expidió [con] posterior[idad] al inicio del proceso penal y concomitante con el conflicto de jurisdicciones”. En este sentido, argumentó que asumir lo contrario, “afectaría la garantía de juez natural, anularía la competencia asignada a la Corte Constitucional en el artículo 241.11 superior y dejaría sin efectos los factores de competencia definidos por el Legislador, pues la decisión sobre la jurisdicción quedaría supeditada, de este modo, a la autoridad judicial que decida, de forma más ágil, el asunto”.

 

49.            De otro lado, en el auto 605 de 2022[51], la Corte se pronunció respecto de un conflicto de jurisdicciones que surgió en el marco de un proceso penal, con posterioridad a que autoridad indígena decidiera de fondo. En esta oportunidad, concluyó que la competencia para resolver el asunto no puede limitarse a verificar la existencia de la citada decisión, sino que se debía realizar un análisis más amplio, con la finalidad de “verificar el correcto ejercicio de las competencias jurisdiccionales por parte de las diferentes autoridades habilitadas en el ordenamiento jurídico para el efecto”, pues si bien no se trata de afectar la legitimidad de las decisiones de la jurisdicción indígena, es claro que éstas “encuentra[n] su principal justificación en la materialización del pluralismo jurídico, entendido este como ‘formas diversas de órdenes legales concomitantes respecto de los mismos supuestos y fenómenos a regular’ (…) Máxime, cuando de los elementos de juicio que obran en el expediente no se advierte, prima facie, una actuación arbitraria o irrazonable por parte del juez penal que propone el conflicto de jurisdicciones que implique una afectación intensa al principio de seguridad jurídica”.

 

50.            Lo propio ocurrió en el auto 1609 de 2022, providencia por medio de la cual la Corte estudió un caso en el que la autoridad indígena adoptó una decisión el mismo día en el que se trabó el conflicto entre jurisdicciones. Sin embargo, admitió que era “necesario verificar la concurrencia de los factores que dan lugar a la activación del fuero especial indígena para constatar la vigencia del derecho al debido proceso y, en particular, la garantía del juez natural”. En todo caso, en dicha oportunidad, se acreditó la competencia de la Jurisdicción Especial Indígena para resolver el asunto, por lo que se reafirmó su decisión.

 

51.            De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que, aunque el Resguardo Indígena de Ipiales haya dictado la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020, mediante la cual sostiene que resolvió la controversia suscitada, lo cierto es que se preserva el presupuesto objetivo del conflicto entre jurisdicciones, por estas razones: (i) aunque la decisión de la comunidad indígena es anterior al momento en el que se trabó el conflicto, lo cierto es que ambas actuaciones comenzaron con proximidad en el tiempo, puesto que de los hechos y las pruebas recaudadas se advierte que el asunto inició su trámite en el Resguardo el 27 de junio de 2020, mientras que la demanda laboral fue radicada el 1° de septiembre de ese mismo año; (ii) al proponer el conflicto de jurisdicciones, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales (Nariño) argumentó, de manera razonable, las dudas que tenía sobre la acreditación del elemento objetivo, pues indicó no era claro que dentro de la comunidad existieran procedimientos que permitieran definir las garantías laborales, cuya protección se persigue con la demanda interpuesta; y finalmente, (iii) la autoridad indígena adoptó una decisión de fondo siguiendo una premisa de extrema celeridad, pues evidente conocía sobre el proceso que se adelantaba ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en la medida en que este último inició su curso un mes antes de que se profiriera la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020, la cual fue puesta en conocimiento de la autoridad judicial el día 3 de noviembre de 2020, es decir, 26 días después de que la decisión fuera proferida por la autoridad indígena.

 

52.            Lo anterior, permite concluir que se mantiene el presupuesto objetivo que habilita el conflicto entre jurisdicciones, pese a la decisión previa adoptada por el resguardo. Lo anterior, en la medida en que (i) la autoridad indígena conocía del proceso ordinario laboral que se adelantaba en la Jurisdicción Ordinaria, un mes antes de adoptar la decisión de fondo en el asunto, pese a lo cual no hubo canales de coordinación, como lo dispone la Constitución; y (ii) se presentan dudas razonables relacionadas con la competencia de la Jurisdicción Especial Indígena para resolver un asunto de índole laboral, pues no es claro que cuenten con un procedimiento para el efecto, como el propio resguardo lo admite. Así las cosas, en este caso, se advierte acreditado el presupuesto objetivo de los conflictos de jurisdicciones.

 

53.             A efectos de dirimir este conflicto, y como previamente se explicó, la Corte procederá a examinar (i) los factores que se exigen para la configuración del fuero indígena y, continuará (ii) con los que marcan la activación de la Jurisdicción Especial Indígena.

 

54.             Respecto del factor subjetivo o personal, cabe precisar que en el auto 642 de 2021[52], la Corte indicó que este factor se satisface si al menos uno de los sujetos procesales hace parte de una comunidad indígena. En este caso, el demandante JSAPT refiere que es indígena y que ha vivido en el Resguardo Indígena de Ipiales desde que nació hasta la actualidad. De otra parte, (a) el demandante aparece registrado en el auto-censo del citado resguardo del año 2020, de acuerdo con la constancia expedida por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior[53]; y (b) el Gobernador del Resguardo Indígena de Ipiales certificó que el citado señor es indígena y pertenece al resguardo, parcialidad Agailo, vereda Chiranquer[54].

 

55.             Por su parte, la IPS-IG funge como demandada y vista su acta de creación, se constata que su objeto social es la prestación de servicios de salud conforme con el Plan Obligatorio de Salud (POS) y el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS), así como la prestación de servicios correspondientes al Plan de Atención Básica (PAB), al Plan de Salud Materno Infantil (PAMI), a la población indígena, a la población asegurada (regímenes subsidiado o contributivo), a la población sisbenizada y a la población vinculada[55]. Como se expuso previamente, las IPS indígenas son entidades de derecho público especial, integradas a la red pública de prestación del servicio de salud y son equiparables al orden de las Empresas Sociales del Estado. Por ello, en razón de su naturaleza jurídica, no se le puede extender a la IPS-IG el factor personal. Sin embargo, como quiera que dicho factor sí es predicable del demandante, la Sala da por satisfecho el elemento personal. Cabe precisar que en el auto 215 de 2023 (que resolvió un CJU entre la JEI y la JO en materia laboral), la Corte también encontró acreditado este elemento, a partir de la condición de indígena del demandante.

 

56.             En cuanto al elemento territorial, se advierte que los hechos ocurrieron dentro del Resguardo Indígena de Ipiales. En efecto, en la demanda se indicó que el señor JSAPT laboró al servicio de la IPS-IG como vigilante, portero y/o celador, cargo que desempeñó en el área administrativa de la entidad. Asimismo, en los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se acordó que el contratista prestaría sus servicios en las sedes de la citada IPS[56]. Con base en lo anterior, se constata que tanto la IPS como el Gobernador del Resguardo Indígena de Ipiales señalaron que la sede de la primera se encuentra ubicada dentro del resguardo, en la vereda los Chilcos, Parcialidad Chalamag. En consecuencia, la Sala encuentra satisfecho el elemento territorial.

 

57.             De otro lado, respecto del elemento objetivo, la Sala Plena advierte que el demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral surgida entre las partes y el reconocimiento de las correspondientes acreencias laborales. En el auto 215 de 2023, la Corte expuso unas consideraciones frente a este elemento que resultan pertinentes en el presente caso, por tratarse de una controversia similar. En aquella oportunidad, el conflicto se originó también en una demanda presentada por una persona indígena que pretendía la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo entre las partes y el reconocimiento de diferentes acreencias derivadas de dicha relación.

 

58.             La citada providencia resaltó, entre otras, que (i) los intereses jurídicos protegidos por el ordenamiento eran los derechos al trabajo y a la seguridad social de un presunto trabajador de la Cooperativa COOPSERCUM, quien era miembro de la comunidad indígena del Gran Cumbal; (ii) la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han amparado el trabajo como derecho fundamental y la seguridad social como un derecho autónomo de carácter irrenunciable[57]; (iii) en el caso de la sociedad mayoritaria, las normas y procedimientos laborales son leyes de orden público que se rigen, entre otras, por el Código Sustantivo del Trabajo (en adelante, “CST”) y el CPTSS; (iv) y el carácter de orden público de las normas laborales explica el interés que la sociedad mayoritaria tiene en el conocimiento de las disputas de trabajo. “Sin embargo, lo anterior no excluye el interés que le puede asistir en la resolución del caso a la JEI, a partir del ámbito cultural que rigen sus relaciones y (…) la circunstancia de que la Cooperativa también representa, a juicio del Cabildo, una asociación propia de las comunidades indígenas”. Bajo esta perspectiva, se concluyó que los intereses jurídicos involucrados afectaban tanto los intereses de la sociedad mayoritaria como los de la comunidad indígena, por lo cual el elemento objetivo no brindaba una solución específica.

 

59.             En el presente caso, el interés jurídico protegido es igualmente el derecho al trabajo, en el ámbito de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, como principio mínimo fundamental de las relaciones de trabajo[58]. En este sentido, al involucrar derechos y principios de naturaleza constitucional, puede concluirse que la controversia concierne por igual a la comunidad indígena como a la sociedad mayoritaria y, por ende, el elemento objetivo no es concluyente, tal como se expuso en el citado auto 215 de 2023[59]. Lo anterior, independientemente de que el Reglamento Interno del Resguardo Indígena de Ipiales no contemple reglas específicas para la solución de controversias laborales.

 

60.             Finalmente, en cuanto al elemento orgánico o institucional, la Sala Plena considera necesario traer a colación las respuestas dadas por la autoridad indígena a los interrogantes planteados por este tribunal, los cuales le permiten a esta corporación extraer las siguientes conclusiones generales: (i) en el Reglamento del Resguardo no se encuentra regulada la solución de controversias laborales; (ii) cuando se suscita un conflicto de cualquier naturaleza, por sus usos y costumbres, se cita a las partes por lo menos con dos días de antelación, con el fin de que asistan a la Asamblea General y la parte solicitante pueda presentar sus peticiones y la contraparte pueda ejercer su derecho de defensa, presentando las pruebas que pretenda hacer valer dentro del proceso; (iii) en el Resguardo no se les da la posibilidad a los comuneros de intervenir mediante apoderado, pues quien dirime los conflictos es la corporación en pleno en presencia de la Asamblea General, que es la máxima autoridad; (iv) las decisiones que se adoptan sí pueden ser controvertidas “en Asamblea General, quien (sic) es la máxima autoridad y de acuerdo a las pruebas que se aporten al proceso, decide el asunto”; y, en caso de probarse una relación laboral, (v) las sanciones serían el reconocimiento de las pretensiones y las medidas coercitivas para hacerlas cumplir, de conformidad con el Reglamento Interno.

 

61.             Ahora bien, revisada la Ley 001 del Territorio Indígena de Ipiales Autoridad y Gobierno Indígena del 8 de noviembre de 2009, la cual fue remitida por el Resguardo a esta corporación, indicando que se trata del reglamento interno, no se advierte ningún tipo de procedimiento común relacionado con el trámite de los conflictos dentro del resguardo, comoquiera que el mismo lo que regula es la forma como se organiza la institucionalidad del cabildo, es decir, el mecanismo por medio del cual se eligen al Tayta gobernador o Mama gobernadora, al gobernador suplente, al alcalde principal, al alcalde suplente, a los nueve regidores principales y a los nueve regidores suplentes.

 

62.             Así las cosas, nótese que, si bien en la respuesta al auto de pruebas el Gobernador del Resguardo Indígena de Ipiales puso de presente los elementos mínimos que rigen los procedimientos que se adelantan ante dicha comunidad, para efectos de adoptar decisiones en los procesos de diferente naturaleza, lo que demuestra que existe una institucionalidad base, lo cierto es que no se profundizó sobre, por lo menos, dos elementos que esta Corte estima relevantes en el presente asunto: (i) las garantías de los comuneros y personas jurídicas que concurren a los procesos laborales adelantados por la autoridad indígena, y (ii) el contenido real y efectivo que, en términos de prestaciones irrenunciables, según la Constitución y los tratados de derechos humanos, se deben otorgar a los trabajadores^[60].

 

63.             En efecto, no explicó cómo el procedimiento que se adelanta garantiza la participación activa de los comuneros, en especial cuando se advierte que el extremo demandado, en este caso, la IPS indígena es considerada como un patrimonio de la comunidad[61] y que, en todo caso, la pretensión de la demanda está relacionada con el reconocimiento de un contrato realidad entre dos extremos que se encontrarían eventualmente en una relación desigual de poder. Asimismo, no es clara la manera cómo se salvaguardan elementos inherentes al derecho al trabajo, tales como los beneficios mínimos irrenunciables que se otorgan a un trabajador dispuestos en el artículo 53 de la Constitución.

 

64.             Al respecto, en el auto 1143 de 2023, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones propuesto por una autoridad indígena y un juzgado ordinario en el marco de un proceso laboral, y concluyó que: “aunque al Resguardo Indígena de Yaramal no puede exigírsele contar con un aparato institucional similar al de la Jurisdicción Ordinaria, máxime si en ella prima el derecho consuetudinario, tal circunstancia no la excluye del deber de demostrar la disposición y el alcance de todas las herramientas y elementos para proteger los derechos fundamentales que se encuentran en tensión en el proceso judicial. Lo anterior, es determinante cuando se trata de garantías especialmente relevantes para el Estado Social de Derecho, como ocurre con los derechos al trabajo y a la seguridad social, que cuentan con disposiciones concretas de carácter constitucional (CP arts. 25, 48 y 53), no susceptibles de disposición por las partes, pues su fin es el de amparar al trabajador como parte débil de la relación laboral”.

 

65.             Por el conjunto de razones expuestas, aunque la Sala acredita, en principio, la capacidad mínima institucional del Resguardo para conocer de la controversia, lo cierto es que, en el ámbito de acreditación del factor institucional objeto de examen, existen dudas frente a la garantía de los derechos fundamentales que se derivan de las relaciones laborales, por las siguientes razones: Primera: no hay certeza de que los comuneros puedan participar activamente en el marco del procedimiento, con la finalidad de presentar sus pretensiones y pruebas, en especial, en el marco de un proceso en el que se pretende la declaración de una relación laboral con una entidad que tiene un estrecho vínculo con el mismo resguardo. Segunda, no es claro que, en este caso, la comunidad conozca de juicios en los que se pretende la declaratoria de la existencia de un contrato realidad y, por esa vía, de las garantías mínimas irrenunciables de las cuales son titulares los trabajadores de acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política, pues –más allá de indicar cuál sería la autoridad y el procedimiento genérico dispuesto para el trámite de todos los asuntos– no se profundizó en algún elemento adicional, en la contestación al auto de pruebas que fue proferido por el magistrado sustanciador.

 

66.             Análisis ponderado de los elementos del fuero indígena y la competencia de la JEI. En síntesis, si bien se acreditaron los elementos personal y territorial; lo cierto es que el elemento objetivo no fue determinante y, en todo caso, no se satisfizo el elemento institucional. Por lo tanto, la decisión que mejor satisface el derecho al debido proceso de las partes y que no genera una afectación al pluralismo jurídico ni a la diversidad étnica, es señalar que el Resguardo Indígena de Ipiales carecía de jurisdicción para conocer del caso. Adicionalmente, la Sala estima necesario dejar sin efectos la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020, adoptada por el citado Resguardo. Cabe precisar que, en términos similares, en el auto 749 de 2021, la Corte decidió dejar sin efectos una resolución adoptada por un cabildo indígena, luego de advertir que carecía de jurisdicción para tramitar el asunto[62]. Al respecto, se resaltó que esa determinación (a) pretendía materializar los principios de seguridad jurídica y estabilidad del orden jurídico en el proceso penal, así como la garantía del juez natural; y (b) no afectaba la prohibición del non bis in ídem prevista en el artículo 29 del texto superior[63].

 

67.             Con base en lo expuesto, se concluye que la decisión de dejar sin efectos la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020 se justifica por la necesidad de garantizar el derecho al debido proceso, ante la falta de acreditación del elemento institucional, cuya observancia constituye un límite a la Jurisdicción Especial Indígena, como previamente se manifestó en esta providencia.

 

68.             Sobre el remedio excepcional que se debe adoptar en este caso. Con ocasión de lo expuesto podría pensarse que la controversia suscitada debe resolverse en el sentido de asignar el trámite del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y que el juzgado laboral involucrado debe continuar con el proceso promovido por el señor JSAPT en contra de la IPS-IG. Sin embargo, aquello conllevaría al desconocimiento de las reglas definidas por esta corporación frente a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativo para conocer de los procesos promovidos para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado[64]. Ello es así, por la naturaleza jurídica que ya se explicó de la IPS-IG, como entidad de derecho público especial.

 

69.             Precisamente, en el auto 738 de 2022[65] la Corte precisó que dicha jurisdicción es la competente para conocer y decidir de fondo sobre un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con una IPS indígena, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, como quiera que la IPS-IG demandada es una entidad derecho público especial, y que, en el presente caso, se alega la existencia de una relación laboral con ocasión de la celebración de contratos de prestación de servicios, la Corte reiterará la regla fijada en el citado auto y determinará que la competencia para conocer de la demanda laboral interpuesta por el señor JSAPT contra la mencionada IPS recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por ello, se ordenará que la citada demanda sea remitida a la oficina judicial de reparto de los juzgados administrativos de Pasto[66], para que se surta el respectivo reparto.

 

III. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales y el Resguardo Indígena de Ipiales (vereda Chiranquer Parcialidad Agallo), y DECLARAR que carece de competencia para conocer del asunto tanto la Jurisdicción Especial Indígena como la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.

 

Segundo. - DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020 adoptada por el Resguardo Indígena de Ipiales, mediante la cual se pretendió resolver la controversia suscitada entre la IPS Indígena Guaitara y el señor José Segundo Alirio Pantoja Tenganán.

 

Tercero. - ASIGNAR el conocimiento de la demanda presentada por el señor José Segundo Alirio Pantoja Tenganán en contra de la IPS Indígena Guaitara a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tal motivo, a través de la Secretaría General de la Corte, REMITIR el expediente CJU-1058 a la oficina judicial de reparto de los juzgados administrativos de Pasto, para que proceda según sus competencias.

 

Cuarto. - ORDENAR a la autoridad judicial a la que se le asigne el conocimiento de este caso, en virtud de lo previsto en el resolutivo tercero de esta providencia, que comunique la decisión aquí adoptada al Resguardo Indígena de Ipiales, al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Aclaración de voto

 

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 2939 de 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-1058

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales y el Resguardo Indígena de Ipiales (vereda Chiranquer Parcialidad Agallo).

 

Magistrado ponente:

Alejandro Linares Cantillo

1.                 Con el respeto acostumbrado por las providencias adoptadas por la Sala Plena, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto al Auto 2939 de 2023. Comparto la decisión de remitir el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, considero necesario efectuar una precisión respecto al análisis de la existencia o no de cosa juzgada y su reflejo en la acreditación del factor objetivo para la configuración del conflicto entre jurisdicciones.

 

2.                 En este asunto, como cuestión ligada a la acreditación del elemento objetivo para entender configurado un conflicto de jurisdicción, la Sala Plena debió establecer el impacto de una decisión emitida por el resguardo indígena de Ipiales para resolver de fondo la pretensión laboral invocada por el promotor del proceso laboral. Al analizar tal decisión,  la ponencia concluyó que se entendía por superado el factor objetivo porque, (i) aunque la decisión de la comunidad es anterior al momento en que se trabó el conflicto, lo cierto es que había una proximidad en el tiempo con las actuaciones de la Jurisdicción Ordinaria Laboral; (ii) al proponer el conflicto de jurisdicciones el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ipiales argumentó razonablemente las dudas que tenía sobre la acreditación del elemento objetivo, pues no era claro si dentro de la comunidad existían procedimientos que permitieron definir las garantías laborales, cuya protección se persigue con la demanda interpuesta; y, (iii) la autoridad indígena adoptó una decisión siguiendo un curso de acción de extrema celeridad, porque conocía sobre el proceso que se adelantaba ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

 

3.                 Estimo que este último argumento invocado para fundar la inexistencia de cosa juzgada y, en consecuencia, superar los requisitos para pronunciarse de fondo sobre el conflicto de jurisdicción carece de prueba que le permita a la Sala Plena valorar negativamente la celeridad con la que la comunidad hubiera podido resolver el asunto, asumiendo que aquella era consecuencia de que la comunidad indígena conocía de las actuaciones que se adelantaban ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral. De lo anterior se evidencia que la mayoría concibió el derecho a una justicia pronta como un indicio negativo de la competencia que tendría o no la autoridad indígena para asumir el conocimiento del asunto y dejar en firme la decisión tomada. Si bien, compartí la valoración de los otros dos factores tenidos en cuenta para estimar que no se configuraba la institución de la cosa juzgada y, por lo tanto, compartí la decisión, este último no tiene fundamento alguno.

 

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto al Auto 2939 de 2023. 

 

Fecha ut supra

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO

AL AUTO 2939 DE 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-1058.

 

Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo.

 

 

1.                 La decisión adoptada por la mayoría me obliga a aclarar el voto. Para ello, primero expresaré mi desacuerdo general con la forma en la que la mayoría de la Sala Plena está abordando su competencia para resolver los conflictos suscitados entre la jurisdicción especial indígena y la jurisdicción ordinaria. Luego, en una segunda parte, explicaré que aclaro mi voto frente al auto 2939 de 2023 por la forma en la que la mayoría de la Sala Plena abordó la configuración de la cosa juzgada.

 

Mi desacuerdo general con la forma en la que la Corte aborda el análisis de los conflictos entre la jurisdicción especial indígena y la ordinaria

 

2.                 Considero que la Corte Constitucional debe replantear varias de las premisas que están orientando sus decisiones y corregir prácticas desafortunadas en las que está incurriendo al resolver los conflictos suscitados entre la jurisdicción especial indígena y la jurisdicción ordinaria.

 

3.                 Por un lado, la mayoría de la Sala Plena ha optado por dirimir este tipo de conflictos sin tener en cuenta la riqueza étnica y cultural de Colombia, país en el que existen al menos 105 pueblos indígenas y cerca de 2.000.000 de personas se identifican como indígenas, número que corresponde al 4,4% de la población¹. En efecto, los autos que este Tribunal profiere en este campo parecen estar guiados por una concepción según la cual todos los pueblos indígenas son equiparables y pueden ser tratados de la misma forma, pues conforman un bloque de población homogénea y monolítica.

 

4.                 Además, como lo revela la tendencia actual en materia de práctica de pruebas, la mayoría de la Corte Constitucional no concibe este tipo de procedimientos como espacios de diálogo intercultural entre iguales y como oportunidades para aumentar el escaso conocimiento estatal sobre las formas de gobierno y las particularidades de los distintos pueblos indígenas presentes en el territorio nacional. A mi juicio, la falta de una práctica probatoria que acompañe estas decisiones desconoce la riqueza de pensamiento de los pueblos indígenas y las particularidades de cada uno de ellos.

 

5.                 Por otro lado, considero que las decisiones que dirimen este tipo de conflictos se contradicen directamente con la jurisprudencia constitucional de los últimos 30 años². Así, desde sus primeras decisiones, la Corte se interesó por materializar un enfoque diferencial respecto de la garantía de los derechos de los pueblos indígenas y, para ello, desarrolló el principio de maximización de la autonomía de las comunidades indígenas. De acuerdo con ese principio, en la ponderación de los intereses que puedan enfrentarse en un caso concreto, solo son admisibles las restricciones a la autonomía de las comunidades indígenas cuando estas: (i) sean necesarias para salvaguardar un interés de mayor jerarquía; y (ii) sean las menos gravosas para la autonomía de las comunidades étnicas frente a cualquier medida alternativa³.

 

6.                 A partir de esta robusta línea jurisprudencial, la Corte Constitucional construyó un juicio de cuatro factores de competencia (personal, territorial, objetivo e institucional) que aplicó en distintos casos que involucraron pueblos indígenas o integrantes de dichas comunidades⁴. En tal sentido, en múltiples pronunciamientos previos a la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015, esta Corporación hizo un llamado al Consejo Superior de la Judicatura a respetar la jurisprudencia constitucional y el mencionado principio de maximización de la autonomía⁵.

 

7.                 Sin embargo, ahora que este Tribunal tiene la competencia de dirimir los conflictos de jurisdicción de acuerdo con lo señalado en el artículo 241.11 de la Constitución, parece que la decisión ha sido omitir sus propios precedentes. Así, al abordar el análisis de los conflictos entre la jurisdicción especial indígena y la ordinaria, la mayoría de la Sala Plena ha optado por aplicar de forma irreflexiva esos cuatro factores de competencia, sin hacer una ponderación razonable en la que se tengan en cuenta todos los aspectos relevantes, tales como la comprensión de los sistemas de justicia propia o el contexto de las controversias cuyo conocimiento es objeto de disputa. Asimismo, la Sala Plena ha exigido una suerte de carga probatoria estática y superior en cabeza de las comunidades indígenas, la cual no se compadece con el principio de maximización de la autonomía y que, de hecho, invierte la lógica que guía los principios de pluralismo jurídico y diálogo intercultural. Por esa vía, la Corte se ha separado de forma abrupta e injustificable de su postura jurisprudencial histórica en relación con los derechos de los pueblos indígenas, caracterizada por una visión pluralista, nutrida con insumos sociológicos y antropológicos, que busca conocer la cultura, las instituciones y, en general, la cosmovisión de las distintas comunidades étnicas. 

 

8.                 Por consiguiente, estimo que la Corte tiene el deber de repensar la forma en la que aborda su competencia para resolver los conflictos suscitados entre la jurisdicción especial indígena y la jurisdicción ordinaria. Así, la Corte debe asegurarse de que sus decisiones partan de un conocimiento profundo de las particularidades de los sistemas de justicia propios, permitan un diálogo directo con los pueblos indígenas implicados, maximicen la autonomía de las comunidades indígenas y fomenten la coordinación y el diálogo interjurisdiccional, en igualdad de condiciones.

 

El auto 2939 de 2022 desconoce el principio de maximización de la autonomía de las comunidades indígenas

 

9.                 A través de esta providencia, la Sala Plena resolvió el conflicto de jurisdicciones que se suscitó entre la jurisdicción especial indígena, representada por el Resguardo Indígena de Ipiales (vereda Chiranquer Parcialidad Agallo), y la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Ipiales, para conocer la demanda ordinaria laboral interpuesta por el señor José Segundo Alirio Pantoja Tenganán contra la IPS Indígena Guaitara. En esta decisión, la Corte encontró que concurrían los elementos del conflicto de jurisdicción y que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la autoridad competente para conocer el asunto.

 

10.             Si bien comparto la decisión de otorgar la competencia del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, expreso mi desacuerdo, en un sentido similar al que expuse en el salvamento de voto al auto 605 de 2022, con la forma en la que la mayoría de la Sala Plena entiende las potestades del juez de jurisdicción para desvirtuar la existencia de cosa juzgada.

 

11.             En concreto, estimo que las consideraciones de fondo y los juicios de valor que hace la Corte en esta providencia, en relación con la Resolución No. 011 del 7 de octubre de 2020 adoptada por el Resguardo Indígena de Ipiales, contrarían la jurisprudencia desarrollada por esta misma Corporación sobre la maximización de la autonomía indígena, al desconocer y restarle validez a la decisión jurisdiccional de la comunidad indígena.

 

12.             En efecto, el auto además de extender un manto de duda sobre la “extrema celeridad” con la que la Comunidad indígena aparentemente adoptó dicha decisión, concluye que ante la falta de acreditación del factor institucional -especialmente en virtud de la necesidad de garantizar la adecuada observancia del debido proceso- la Corte está habilitada para dejar sin efecto una decisión en principio cubierta por la institución procesal de la cosa juzgada. Lo anterior, en lugar de limitarse a entrar en el fondo del asunto teniendo en cuenta la cercanía temporal del inicio del trámite en la jurisdicción ordinaria y la adopción de la decisión por parte de la jurisdicción indígena, que conocía del proceso en curso, sin que se hubiera surtido la coordinación entre jurisdicciones que exige el artículo 246 de la Constitución Política.

 

13.             De conformidad con lo expuesto, considero que esta Corporación, al atribuirse a sí misma la facultad de verificar la competencia de la jurisdicción indígena para emitir una decisión: (i) extralimitó sus competencias constitucionales y legales como juez que resuelve conflictos de jurisdicciones, en cuanto realizó un pronunciamiento sobre la validez de una decisión judicial en firme, como lo es aquella adoptada por el Resguardo Indígena de Ipiales y que, al igual que cualquier determinación tomada por una autoridad jurisdiccional en Colombia, está amparada por los efectos de la cosa juzgada; y (ii) desconoció la autonomía de la comunidad para adoptar una decisión respecto de hechos que los afectan.

 

14.             En ese sentido, aunque concuerdo con la decisión mayoritaria que terminó por asignarle el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, considero que bajo los argumentos ya señalados, la Corte reitera un precedente que somete a las comunidades indígenas a una especie de subordinación respecto de las autoridades jurisdiccionales ordinarias. De tal forma que las comunidades se encuentran obligadas a, previo a avocar el conocimiento de una determinada causa que los involucre, solicitar ante los jueces ordinarios autorización para adelantar sus competencias. Ello, so pena de que la justicia ordinaria esté habilitada para simplemente iniciar un nuevo trámite y reclamar su conocimiento a efectos de cuestionar la validez de lo decidido por la justicia propia.

 

15.             En conclusión, considero que este razonamiento supedita el derecho fundamental de las comunidades indígenas al ejercicio de su jurisdicción a un requisito adicional que no fue establecido en la Constitución ni en la ley. Adicionalmente, supone un flagrante desconocimiento del principio de maximización de la autonomía de las comunidades indígenas, en cuanto permite que, bajo el pretexto de resolver un conflicto de jurisdicciones, se revivan procedimientos jurisdiccionales ya culminados.

 

Respetuosamente,

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada