COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal

 

La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato o convenio celebrado por entidad públicas, y que no involucre la responsabilidad de entidades públicas con calidad de instituciones financieras por sus actividades relativas al giro ordinario de sus negocios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 295 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2290

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Bogotá D. C., ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.        ANTECEDENTES

 

1.                 El 2 de octubre de 2020, la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial -ENTerritorio-,^[1] presentó medio de control de controversias contractuales ante el Tribunal Administrativo del Magdalena y contra la Gobernación del departamento del Magdalena, a efectos de que se declare, entre otros: i) que el contrato interadministrativo No. 2131676, celebrado entre la demandante y la demandada, es derivado del Contrato Interadministrativo de Gerencia de Proyectos No. 212081 de 2012 (3374 numeración ICBF) celebrado entre la Federación Nacional de Departamentos-FND, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE-;^[2] y ii) el incumplimiento del contrato interadministrativo No. 2131676 por parte del Departamento del Magdalena, por no disponer la estructura para la atención de primera infancia a disposición del ICBF.^[3] Consecuencia de haberse concedido las declaraciones solicitadas, ENTerritorio pretende que se condene a la Gobernación del Magdalena: i) a reintegrar a ENTerritorio la suma correspondiente al valor aportado por esa entidad para la construcción de los Centros de Desarrollo Infantil ubicados en los municipios del Cerro de San Antonio y Reten del departamento del Magdalena;^[4] y ii) a reconocer y pagar la suma correspondientes al valor aportado por ENTerritorio para la interventoría de la construcción de los Centros de Desarrollo Infantil Ubicados en los municipios del Cerro de San Antonio y Reten del departamento del Magdalena.^[5]

 

2.                 El 23 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda, adelantando el proceso de controversias contractuales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, este tribunal, mediante auto del 21 de febrero de 2022, declaró probada de oficio la excepción previa de falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Santa Marta. Para fundamentar su decisión, el despacho judicial se refirió a las excepciones previas contenidas en el artículo 100.1 del Código General del Proceso, sobre la falta de jurisdicción, haciendo referencia a la naturaleza jurídica de ENterritorio. De esta manera, resaltó que esta es una empresa industrial y comercial del Estado con carácter financiero referido en el Decreto No. 495 de 2019, ante lo cual debía considerarse que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de los asuntos de entidades financieras públicas que se realicen en el giro ordinario de los negocios, de acuerdo al artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. Después de referir que el concepto de giro ordinario de los negocios está encaminado a las actividades para las cuales la entidad ha sido habilitada, conforme a sus respectivos actos de creación, concluyó que el objeto de los contratos interadministrativos se realizó en el marco de la gerencia y ejecución de un proyecto de desarrollo.^[6]

 

3.                 El 20 de marzo de 2022, el asunto fue repartido al Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta, el cual, mediante auto del 28 de marzo de 2022, resolvió rechazar la demanda, proponer conflicto negativo de competencia y remitir el asunto al Consejo Superior de la Judicatura. Citó los artículos 16 y 139 del Código General del Proceso, los cuales, en su orden, refieren que “[l]a falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso”;^[7] y que “[e]l  juez no podrá declarar su incompetencia cuando la competencia haya sido prorrogada por el silencio de las partes, salvo por los factores subjetivo y funcional (…).”^[8] Ante las citas normativas, afirmó que, “conforme las normas procesales, el despacho de origen no podía desprenderse oficiosamente de la competencia al no haberse cuestionado tal aspecto, por lo que, su competencia se prorrogó sin que existiera un fuero especial o se tratase de un factor subjetivo o funcional.”^[9] Finalmente, señaló que por la figura del fuero de atracción, la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede conocer asuntos en los que se demanden entidades públicas y personas de derecho privado, concomitantemente. Por consiguiente, aseveró que el asunto debe ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.^[10]

 

4.                 El 18 de mayo de 2022, el juzgado remisor envió el expediente a la Corte Constitucional. Mediante sesión virtual del 25 de noviembre de 2022, fue repartido por la presidencia al magistrado ponente y entregado el 29 de noviembre siguiente para la sustanciación del proceso de la referencia.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.      Competencia

 

5.                 De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,^[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

6.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.^[12]

 

7.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

Presupuesto	Contenido	Constatación
Subjetivo	La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13]	El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.
Objetivo	Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14]	Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta, con respecto a cuál jurisdicción le corresponde conocer y resolver el medio de control de controversias contractuales presentado por ENTerritorio contra la Gobernación del Magdalena.
Normativo	Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15]	Tanto el Tribunal Administrativo como el Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 100.1 del Código General del Proceso y 105.1 de la Ley 1437 de 2011, las controversias contractuales de las entidades públicas financieras que se originen por el giro ordinario de los negocios de estas, no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por consiguiente, hay una falta de jurisdicción para conocer del asunto. Por su parte, la segunda autoridad judicial se refirió a los artículos 16 y 139 del Código General del Proceso, señalando que el juez administrativo no podía desprenderse oficiosamente de su competencia, por lo que la competencia seguía siendo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

C.      Asunto objeto de decisión y metodología

 

8.                 Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta. En primer lugar, reiterará lo expresado por esta Corporación sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias contractuales que involucren a una entidad pública financiera, cuando la parte procesal del extremo pasivo sea una entidad y/o autoridad pública. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias contractuales que involucren a una entidad pública financiera, cuando la parte procesal del extremo pasivo sea una entidad y/o autoridad pública. Reiteración Auto 429 de 2022

 

9.                 Esta Corporación, en Auto 429 de 2022, sostuvo que “[p]ara definir la jurisdicción competente, se debe tener en cuenta la condición de todas las partes en litigio, incluida la entidad catalogada como institución financiera. Cuando la institución financiera no se encuentra en el extremo pasivo del proceso y en el mismo participan además otras entidades públicas, el asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “sin que sea necesario determinar si el objeto del negocio jurídico demandado corresponda, o no, al giro ordinario de los negocios” de la institución financiera involucrada.”

 

10.             De esa manera, señaló que el Consejo de Estado ha sostenido que, en ese evento, la competencia se radica con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en la Ley 80 de 1993,^[16] la cual unificó en una sola categoría el “contrato estatal”, a todos los contratos celebrados por una entidad del Estado. Así las cosas, “[b]asta con que el contrato haya sido celebrado por una entidad estatal, para que su juzgamiento corresponda a esta jurisdicción, como expresamente lo dispone el artículo 75”. Dicha norma establece que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”^[17] Ello, en concordancia con el numeral 2 artículo 104 del CPACA según el cual los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado” corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

11.             Consecuencia de lo anterior, la Corte Constitucional concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos asuntos que involucren a una entidad pública que tenga la calidad de institución financiera cuando: (i) la mencionada institución financiera no sea la parte demandada dentro del litigio; (ii) la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal; y (iii) las partes procesales sean entidades y/o autoridades públicas.

 

D. Caso concreto

 

12.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta. 

 

13.             Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en señalar que el Tribunal Administrativo del Magdalena es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

14.             Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 429 de 2022, según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las controversias contractuales, en las que participe una entidad financiera de derecho público, siempre y cuando esta entidad no sea la parte demandada, la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal y las partes del extremo pasivo sean entidades y/o autoridades públicas. Así las cosas, y para el caso concreto, se encuentra que ENTerritorio, entidad financiera de derecho público,^[18] es la parte actora en el proceso, al haber presentado el medio de control de controversias contractuales ante el Tribunal Administrativo del Magdalena. Seguidamente, la controversia se genera con ocasión a un posible incumplimiento de un contrato interadministrativo, regulado en el literal c) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007,^[19] modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, teniendo la categoría de contrato administrativo. Y finalmente, el extremo pasivo en la demanda, del medio de control de controversias contractuales, es la Gobernación del Magdalena, una entidad de derecho público, de acuerdo con los artículos 286 y 298 constitucionales.^[20] En conclusión, se cumplen los criterios señalados por esta Corporación para que el asunto sea de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

15.             Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011 y en el Auto 429 de 2022, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Magdalena y dispondrá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

16.             Regla de decisión. Reiteración Auto 429 de 2022. La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato o convenio celebrado por entidad públicas, y que no involucre la responsabilidad de entidades públicas con calidad de instituciones financieras por sus actividades relativas al giro ordinario de sus negocios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Magdalena es el competente para conocer el medio de control de controversias contractuales promovido por ENTerritorio contra la Gobernación del Magdalena.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2290 al Tribunal Administrativo del Magdalena para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 5º Civil del Circuito de Santa Marta.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General