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Auto A-2953/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

 (...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de reparación directa, cuando se solicita el reconocimiento de una indemnización patrimonial a cargo del Estado, por no haber cumplido en forma adecuada las funciones de inspección, control y vigilancia sobre una EPS (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2953 DE 2023

 

 

Expediente: CJU-4269

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 21 de noviembre de 2016, la Cooperativa de Trabajo Asociado Clínica Santo Tomás de Valledupar -Clisanto CTA- y otros, por intermedio de apoderado judicial, presentaron medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Defensoría Pública, departamento del Cesar y municipio de Valledupar, así como en contra de Salud Vida EPS, Comfacor ARS, Caprecom EPS y Fundación Médico Preventiva EPS, para que declare administrativa y patrimonialmente responsable a las demandadas por los daños presuntamente causados. La pretensión principal del medio de control fue declarar la responsabilidad por “la falla en el servicio en que incurrieron al no ejercer el control de vigilancia a las EPS ya mencionados (sic) por el no pago oportuno los servicios en salud (sic) a sus usuarios y debidamente prestado por la IPS COPERATIVA (sic) DE TRABAJO ASOCIADO CLISANTO (…) dejando como daño antijurídico la liquidación de sus servicios, y no proseguir con su objeto social y como consecuencia de lo anterior se les Cancele a todos los actores los daños materiales, morales y a la vida de relación de forma integral”.[1]

 

2.                  Dentro de los hechos de la demanda, la parte actora mencionó que Clisanto CTA fue contratada por las EPS Salud Vida, Caprecom, Comfacor y Fundación Médico Preventiva para la prestación de servicios en salud de sus afiliados. Sin embargo, incumplieron con el pago total de las obligaciones derivadas de las facturas que se generaron con ocasión de la prestación de los servicios médicos. Según la demanda, las EPS habrían recibido el pago legal del Estado por la prestación del servicio, pero, cambiaron la destinación de esos recursos, lo que generó el impago a Clisanto CTA. En consecuencia, consideraron que los entes públicos de control no habrían realizado sus actividades de vigilancia sobre estos recursos. Así, refirieron que se causó un daño antijurídico “a los asociados y a la Cooperativa “CLISANTO CTA”, que no [están] en el deber de soportar, por esta FALLA EN EL SERVICIO (OMISION), que ha dejado al traste que se encuentre sus servicios liquidados o suspendidos por falta de los recursos, o no pago de las EPS, demandadas”.[2]

 

3.                  El asunto le correspondió al Juzgado 8º Administrativo Oral de Valledupar, el cual, mediante Auto del 15 de mayo de 2017, declaró su falta de competencia en razón de la cuantía y ordenó remitir el asunto al Tribunal Administrativo del Cesar, para su reparto.[3] El 3 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y el 30 de abril de 2019 celebró audiencia inicial de saneamiento, decisión de excepciones previas y fijación del litigio. En el transcurso de la diligencia la apoderada de la Contraloría General presentó recurso de apelación en contra de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por lo que el Tribunal concedió el recurso y envió el expediente a la Sección Tercera del Consejo de Estado, para su reparto.[4]

 

4.                  El 18 de mayo de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la falta de jurisdicción para tramitar el asunto y remitió el expediente a los juzgados laborales para su reparto. Consideró que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Destacó que esta jurisdicción también aborda asuntos relacionados con la seguridad social, pero únicamente cuando hay conflictos entre servidores públicos y las entidades públicas que administran este régimen, conforme al numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En contraste, las demás controversias sobre el sistema de seguridad social son competencia exclusiva de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, según lo establecido en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001. Así las cosas, estimó que el caso bajo estudio era competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, ya que “el hecho de que a la parte demandante no le fueran pagados oportunamente los servicios de salud prestados a sus usuarios, generó daños y perjuicios relacionados con su operatividad, de ahí que se reclame el pago de las sumas dejadas de percibir por la prestación de los servicios de salud.”[5]

 

5.                 El asunto fue asignado al Juzgado 9º Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, a través de Auto del 3 de marzo de 2023, suscitó conflicto negativo de competencia y envió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión. Argumentó que la demanda se orientó hacia la obtención de reparación directa por parte de entidades como la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento del Cesar y el Municipio de Valledupar. En cuanto a la materia, afirmó que la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral se asigna desde el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sobre conflictos originados en el contrato de trabajo y la prestación del servicio en seguridad social. Por otro lado, refirió que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo detalla los asuntos que competen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluidas las disputas generadas por omisiones administrativas. Señaló que el artículo 140 ibidem desarrolla la competencia de reparación directa y permite demandar directamente la reparación del daño antijurídico causado por acciones u omisiones de agentes del Estado. De lo anterior, concluyó que la Corte Constitucional, en el Auto 107 de 2022, confirmó la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para declarar la responsabilidad del Estado por omisión, según los artículos 104.1 y 140 ejusdem.[6]

 

6.                  El 6 de junio de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[7] Mediante sesión virtual del 3 de octubre de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 5 de octubre siguiente.[8]

 

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.               Competencia

 

7.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[10]

 

9.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

10.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas de reparación directa en los que se discutan asuntos de seguridad social. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

D.                Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas de reparación directa en los que se discutan asuntos de seguridad social

 

11.             En el Auto 672 de 2022 la Sala Plena de esta Corporación conoció de un caso en el que una entidad hospitalaria privada, sin ánimo de lucro, presentó el medio de control de reparación directa en contra de la Nación –Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud–, con el objetivo de que se declare la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia que debía ejercer sobre la Caja de Previsión Social, CAPRECOM, respecto de unas facturas adeudadas por la prestación de servicios en salud NO PBS.

 

12.             En esa ocasión, esta Corporación sostuvo que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 define los asuntos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Entre ellos, los asuntos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”, tal y como lo dispone el numeral 1° de la norma.

 

13.             Asimismo, afirmó que la reparación directa “es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través de la cual la persona que se crea lesionada o afectada (…) podrá  solicitar directamente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se repare el daño causado y se le reconozcan las demás indemnizaciones que correspondan, esto es, sin reclamación previa a la administración o mediando petición de nulidad, como en el caso de la acción de restablecimiento del derecho. Se trata de una típica acción tendiente a indemnizar a las personas con ocasión de la responsabilidad extracontractual en que pudo incurrir el Estado, en razón de las actividades anteriormente indicadas, que excluyen de entrada el acto administrativo”.^[14]

 

14.             En este sentido, esta Sala determinó que el medio de control de reparación directa, con fundamento en el artículo 90 de la Constitución y el principio de igualdad ante la ley, se centra en las acciones u omisiones del Estado como eje principal. En este contexto, se concluyó que no es viable respaldar una perspectiva que restrinja la opción de cualquier individuo, que perciba haber sufrido un perjuicio susceptible de generar una reparación patrimonial por parte del Estado, para recurrir a este medio de control. Por consiguiente, la competencia para conocer de este tipo de casos recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, independientemente del origen del presunto daño alegado.

 

15.             Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de reparación directa, cuando se solicita el reconocimiento de una indemnización patrimonial a cargo del Estado, por no haber cumplido en forma adecuada las funciones de inspección, control y vigilancia sobre una EPS.

 

 

E.                Caso concreto

 

16.             La Sala Plena advierte que, en el caso sub judice, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que la Sección Tercera del Consejo de Estado es la autoridad competente.

 

17.             El asunto trata sobre un medio de reparación directa presentada por Clisanto CTA y otros, con el propósito de declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por la omisión del Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría Pública, el departamento del Cesar y el municipio de Valledupar en la vigilancia sobre el presupuesto público entregado a Salud Vida EPS, Comfacor ARS, Caprecom EPS y Fundación Médico Preventiva EPS, con ocasión de la prestación de servicios en salud.

 

18.             Así las cosas, la demanda persigue la reparación patrimonial de los perjuicios causados por la omisión del Estado en el cumplimiento oportuno de sus funciones de inspección, control y vigilancia sobre las mencionadas EPS, motivo que, en su criterio, llevó a que no se realizara el pago de las acreencias a favor de la parte actora. Esto derivó en un aparente daño que deberá verificar el juez de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104.1 de la Ley 1437 de 2011, el cual señala que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los asuntos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.”

 

19.             De otro lado, se encuentra que el medio de control de reparación directa también está dirigido contra Salud Vida EPS, Comfacor ARS, Caprecom EPS y Fundación Médico Preventiva EPS, sin embargo, esta Sala encuentra que las pretensiones de la demanda están direccionadas, exclusivamente, a determinar la responsabilidad patrimonial del Estado. Así las cosas, se advierte que el conflicto entre jurisdicciones se resuelve en atención a las pretensiones y el objeto del litigio, sin dejar de lado que es criterio del juez competente determinar la participación de las entidades prestadoras de servicios en salud dentro del proceso, respecto de la pretendida responsabilidad patrimonial del Estado.

 

20.             Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en concordancia con la parte considerativa del Auto 672 de 2022, ordenará remitir el expediente a la Sección Tercera del Consejo de Estado, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Sección Tercera del Consejo de Estado es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4269 a la Sección Tercera del Consejo de Estado para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General