TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2979/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa planteados de forma independiente y no como una ejecución subsiguiente

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 2979/2023

 

Referencia: expediente CJU-4587

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué (Tolima) y el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima).

 

Magistrada sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger.

 

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Mediante decisión adoptada el 22 de octubre de 2015, dentro del incidente de desacato promovido en el marco de la acción popular con número de radicado 2008-00363-00 presentada por la Procuraduría Judicial, Ambiental y Agraria para el Tolima contra el Alcalde del Municipio de Mariquita (Tolima) Álvaro Bohórquez Osma, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) declaró que el funcionario mencionado desacató el fallo proferido el 19 de junio de 2015[1]. Por ese motivo, se le impuso como sanción el pago de la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos (Defensoría del Pueblo), los cuales debían ser pagados dentro del término de cinco (5) días siguientes a la firmeza de esa decisión, la que se modificó en su cuantía por parte del superior funcional[2].

 

2.                 La Defensoría del Pueblo –Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos–, obrando por conducto de apoderada judicial, formuló una demanda ejecutiva en contra del ciudadano Álvaro Bohórquez Osma con el propósito de que se libre mandamiento de pago en su contra por el equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales y vigentes para la época de la sentencia, por concepto de multa a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, así como de los intereses moratorios sobre el anterior valor, desde el momento que se constituyó en mora y hasta el pago efectivo de la obligación[3].

 

3.                 El 26 de marzo de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué (Tolima) resolvió la solicitud de mandamiento de pago formulada por la Defensoría del Pueblo –Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos–. Al analizar el asunto en concreto la autoridad mencionada concluyó:

 

En el sub examine, el título ejecutivo se encuentra constituido por la sentencia proferida por este despacho el 22 de octubre de 2015 dentro de la ACCIÓN PUPULAR – INCIDENTE DE DESACATO en contra del Alcalde del Municipio de Mariquita (Tolima), Álvaro Bohórquez Osma, proceso identificado con radicado: 73001333100220080036300, en donde se ordenó lo siguiente: (…) SEGUNDO: SANCIONAR al alcalde del Municipio de Piedras, señor ALVARO BOHÓRQUEZ OSMA, con el pago de multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que deberá pagar dentro del término de cinco (5) días, una vez en firme esta decisión, quedando siempre con la obligación de cumplir el pluricitado fallo[4].

 

4.                 En la referida providencia el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué (Tolima) indicó, de igual forma, que la decisión proferida en el marco del incidente de desacato fue consultada ante el Tribunal Administrativo del Tolima, autoridad que en providencia fallada el 12 de noviembre de 2015 resolvió:

 

PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la providencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué de fecha veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015), MODIFICANDO la sanción impuesta al señor Álvaro Bohórquez Osma, en calidad de Alcalde del Municipio de Mariquita (Tolima), que se reduce a multa de diez (10) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia[5].

 

5.                 Así mismo, precisó que, en armonía con la constancia visible en la página 24 del archivo PDF de la demanda, la decisión quedó ejecutoriada el 20 de noviembre de 2015. Por lo anterior el despacho consideró que según las normas aplicables y, de acuerdo con el análisis de las decisiones adoptadas, los documentos obrantes en el expediente “constituyen un título ejecutivo válido ante esta jurisdicción, encontrando así una obligación clara y expresa a favor del FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS perteneciente a la DEFENSORÌA DEL PUEBLO, causada desde el 20 de noviembre de 2.015”[6].

 

6.                 Adicionalmente advirtió que, en lo relativo a la exigibilidad de la obligación, “la sentencia ya se encuentra debidamente ejecutoriada desde el 20 de noviembre de 2015, según se indicó y que de acuerdo con el literal i) del artículo 164 la demanda fue presentada dentro de los cinco (5) años a partir de su exigibilidad, pues de acuerdo con el escrito presentado por la apoderada, la demanda se radicó el pasado 24 de julio de 2020”[7].

6.

7.                 El 25 de mayo de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué (Tolima) declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto de la referencia[8]. Para sustentar su decisión, la mencionada autoridad judicial alegó, entre otros aspectos, que “que cuando se pretenda la ejecución de una condena impuesta a un particular en un proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que no provenga de una sentencia, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en razón [a] que no existe condena alguna que deba ser ejecutada en contra de la entidad pública, toda vez, que por el contrario, lo que se persigue es la ejecución de una suma de dinero a la que fue condenado un particular…”.

 

8.                 Así mismo, indicó que, en concordancia con la regla de decisión definida por la Corte Constitucional en el auto A-088 de 2022[9], “cuando se pretenda la ejecución de una condena impuesta a un particular en un proceso adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativo, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Lo anterior, por cuanto, no existe condena alguna que deba ser ejecutada en contra de la entidad pública, toda vez, que por el contrario lo que se persigue es la ejecución de una multa que le fue impuesta a un particular por desacato”.

 

9.                 Tomando en cuenta el enfoque mencionado, concluyó que “cuando se pretenda la ejecución de una condena impuesta a un particular en un proceso adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativo, que no provenga de una sentencia, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en razón que no existe condena alguna que deba ser ejecutada en contra de la entidad pública, toda vez, que por el contrario, lo que se persigue es la ejecución de una suma de dinero a la que fue condenado un particular en virtud de una multa por incurrir en desacato”.

 

10.             El 10 de julio de 2023, el proceso fue repartido al Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima). Mediante auto fechado el 21 de julio de 2023, esta autoridad consideró que no era competente para conocer el asunto de la referencia, por lo que rechazó la demanda ejecutiva y planteó el conflicto negativo de jurisdicciones, con fundamento en los motivos que se exponen enseguida[10].

 

11.             Tras recordar la diferencia que denotan los conceptos de jurisdicción y competencia[11], puso de presente que según el artículo 72 de la Ley 472 de 1998 le corresponde a la Defensoría del Pueblo manejar el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Agregó que, de acuerdo con la resolución 808 de 1999, este Fondo fue definido como una cuenta sin personería jurídica adscrita a la mencionada Defensoría que se regula de acuerdo con las reglas propias a su conformación legal y se dirige a promover la defensa de los derechos e intereses colectivos, lo que, en su criterio, muestra, claramente, que su naturaleza es la de una entidad pública[12].

 

12.             De otra parte, trajo a colación que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–, “las entidades públicas previstas en el parágrafo del artículo 104 ibidem ‘deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código”[13]. Indicó que para ese propósito estas autoridades se encuentran “revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes”[14]. De esta forma, al margen de la atribución del cobro coactivo, las autoridades aludidas podrán dirigirse ante la jurisdicción respectiva para recaudar “las obligaciones que hayan sido creadas, otorgadas o impuestas a su favor”[15].

 

13.             A lo expuesto añadió que, según lo previsto en el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “prestan mérito ejecutivo, entre otros, ‘[l]as sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero’”[16].

 

14.             Si bien admitió que la sanción en dinero que se impuso al ciudadano Álvaro Bohórquez Osma no es de carácter institucional sino personal, toda vez que de esa manera lo ha definido el Consejo de Estado[17], consideró que ello no era excusa para pasar por alto “que bajo el derrotero de las reglas de competencia contenidas en la Ley 1437 de 2011 y las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, no se excluyó de su conocimiento el trámite de asuntos de esa naturaleza por orientarse su ejecución en contra de particulares”[18].

 

15.             Advirtió que la normativa referida dispuso de manera suficiente e, incluso, previo a las modificaciones, “que el derrotero medular del trámite de asuntos ejecutivos se ceñirá atendiendo razones de raigambre muy relevante que envuelven la eficiencia de la administración de justicia, su pronta respuesta”. En ese sentido, destacó “el factor de conexidad”. Señaló que quizá por ese motivo se emitió “orden de pago y se siguió de igual manera adelante con la ejecución por el citado juzgado administrativo”[19]. Adicionalmente resaltó que la solidez de esa conclusión era aún mayor, si se consideraban “las reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021, verbi gracia, el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su numeral 7°”. En su criterio, esta reforma respalda que el conocimiento debe permanecer en el juez de conocimiento[20].

 

16.             A partir de la normatividad y la jurisprudencia reseñadas, el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima) concluyó que “para efectos de competencia”, el conocimiento del asunto de la referencia le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al margen de que la parte condenada haya sido un particular, toda vez que el propósito de la jurisdicción referida “se extiende a cualquier litigio en que esté involucrada una entidad estatal –artículo 104 del CPACA– y es que el factor de conexidad ya explicado así lo define, sea como parte demandada o demandante, indistintamente de que su contraparte sean particulares –personas naturales o jurídicas–, con las excepciones expresamente establecidas por el legislador –artículo 105, ibidem–. Así las cosas, la solicitud de remisión del proceso a la jurisdicción ordinaria en los términos del artículo 138 del CGP, alegado por la recurrente, no está llamada a prosperar, por lo expuesto en precedencia”[21].

 

17.             En el sentido especificado, concluyó “que el conocimiento para llevar a cabo el trámite ejecutivo en el que se encuentre involucrada una entidad estatal ya sea por activa ora por pasiva, corresponde al juez administrativo”[22]. Lo anterior, tanto más cuanto en el asunto de la referencia ya se profirió la sanción. Añadió que probablemente este había sido el motivo por el cual “desde un inicio la acción ejecutiva que, por cierto, ya estaba en etapa de liquidación del crédito” se formuló ante esa jurisdicción[23].

 

18.             Finalmente, se refirió al pronunciamiento realizado por la Corte Constitucional de acuerdo con el cual “el conocimiento de las solicitudes de ejecución de condenas impuestas en sentencias judiciales proferidas por jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, formuladas a continuación del proceso en el que se emitieron las condenas cuya ejecución se reclama, corresponde a esa misma jurisdicción de acuerdo con los artículos 298 y 306 del CPACA y el artículo 306 del CGP. (…) Es el mismo juez de conocimiento, esto es, aquel que profirió la sentencia condenatoria, el competente para conocer de [la] solicitud de ejecución [de dicha providencia] sin que se prevean restricciones fundadas en la naturaleza del demandado, el cual tuvo la condición de parte dentro del proceso en el que se emitió la condena”[24].

 

19.             Por último, advirtió que, siendo esta la postura que debe primar y, luego del análisis integral del asunto, lo que correspondía era formular el conflicto negativo de jurisdicción y, en consecuencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia – de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 11 de la Carta Política[25].

 

20.             Conforme a la constancia expedida por la Secretaría General de la Corte Constitucional, en sesión celebrada el 24 de octubre de 2023, el expediente de la referencia fue repartido a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

21.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[26].

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia^[27]

 

22.             La jurisprudencia reiterada de esta Corte se ha referido a los conflictos de competencia o de jurisdicción como aquellas “controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden^[28]: i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)”^[29].

 

23.             También ha sostenido de manera constante que se está ante un conflicto de jurisdicciones cuando se estructuran tres presupuestos: i) subjetivo que requiere que la controversia sea promovida como mínimo por dos autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones; ii) objetivo, que exige demostrar la existencia de una causa judicial alrededor de la cual se genere la controversia, es decir, verificar que está en curso un proceso, un incidente u otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y iii) normativo, que demanda comprobar que las autoridades en discrepancia manifiesten por medio de su expreso pronunciamiento los motivos de orden legal o constitucional con fundamento en las cuales reivindican su competencia para conocer de la causa.

 

24.             De este modo, antes de desarrollar las consideraciones a las que haya lugar para resolver el asunto de la referencia, la Sala debe verificar si, acorde con las pruebas aportadas, se cumple con los referidos presupuestos.

 

-Del presupuesto subjetivo. La Sala confirma que este elemento se configura, pues quienes suscitaron el conflicto son autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. De un lado, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué (Tolima) que forma parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y, del otro, el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– que integra la Jurisdicción Ordinaria.

 

-Del presupuesto objetivo. La Sala constata que este elemento también se estructura, en la medida en que pudo comprobarse que las autoridades judiciales involucradas manifestaron que carecen de competencia para conocer de la demanda ejecutiva presentada por la Defensoría del Pueblo, en contra del ciudadano Álvaro Bohórquez Osma quien fue sancionado por desacatar el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima). Es de anotar que la demanda en el asunto de la referencia tuvo por objeto solicitar que se adelantara el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.

 

-Del presupuesto normativo. La Sala pudo verificar que este elemento se presenta, pues –como quedó expuesto–, las autoridades en conflicto formularon los argumentos de orden legal y constitucional en que fundamentan su discrepancia en relación con la autoridad competente para resolver el asunto, conforme a lo señalado en los antecedentes párrafos 1 a 19 de esta providencia.

 

25.             En tal virtud, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en conflicto debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

 

3. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria para conocer procesos en los que se reclama el pago de condenas impuestas por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a particulares. Reiteración de jurisprudencia

 

26.             En el auto A-857 de 2021[30], la Sala Plena sostuvo que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de las demandas ejecutivas formuladas para solicitar el pago de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en contra de particulares, siempre que se trate de procesos autónomos. Después de analizar los pronunciamientos que sobre la materia realizó el Consejo de Estado y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional precisó que una lectura conjunta del numeral 6º del artículo 104 y del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– permitía llegar a las siguientes conclusiones –se destaca–.

 

la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de i) los procesos ejecutivos que tengan por objeto hacer efectivos títulos ejecutivos, ii) derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, laudos arbitrales, iii) en que hubiere sido parte una entidad pública y contratos celebrados con entidades estatales. Asimismo, el artículo 297 del CPACA establece que se consideran títulos ejecutivos las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. También se considera como título ejecutivo cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva. Así las cosas, escapa al conocimiento de dicha jurisdicción la ejecución de condenas impuestas –como ocurre en este caso– a los particulares”.

 

27.             Por tanto, cuando se trata de ejecutar condenas contra particulares de forma independiente, vale decir, cuando se pretende hacer efectivo un título ejecutivo, mediante una demanda aparte contra un particular, la competencia no recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sino en la Jurisdicción Ordinaria Civil, acorde con lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 422 del Código General del Proceso.

 

4. En el presente asunto la Sala reitera la regla definida en el auto A-857 de 2021[31]

 

28.             Como se desprende de los antecedentes de la presente providencia, en el caso que se examina se produjo un conflicto entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué (Tolima)– y la Jurisdicción Ordinaria –Juzgado Trece Civil Municipal [hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple] de Ibagué (Tolima)–, en los términos que quedaron reseñados en los párrafos 1 a 19 del presente auto.

 

29.             Teniendo en cuenta las consideraciones desarrolladas también líneas atrás, la Sala Plena concluye que en este caso el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima) es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva presentada por la Defensoría del Pueblo en contra del ciudadano Álvaro Bohórquez Osma. Lo anterior, toda vez que este asunto se subsume con claridad en la regla definida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el auto A-857 de 2021[32].

 

30.             Esto es así, porque la demanda cuyo conocimiento es objeto de la controversia lo que propuso fue solicitar que en proceso aparte se ejecute la condena proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) contra el entonces Alcalde del Municipio de Mariquita (Tolima), quien hoy ya no ejerce funciones en esa calidad. Por consiguiente, la autoridad llamada a conocer de la demanda ejecutiva por la condena impuesta como sanción por el desacato, es el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima).

 

Regla de decisión:

 

Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda hacer efectiva una condena impuesta en un proceso adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contra quien dejó de ser autoridad pública y en la actualidad es un particular, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 422 del CGP.

 

5. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) y el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima) es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por la Defensoría del Pueblo, en contra del ciudadano Álvaro Bohórquez Osma.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4587 al el Juzgado Trece Civil Municipal –hoy Juzgado Sexto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple– de Ibagué (Tolima) para que proceda con lo de su competencia y, en la etapa procesal que corresponda, notifique esta decisión a las partes del proceso, así al como Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General