A3025-23
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-3025/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas con el Estado mediante diferentes figuras contractuales
(...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para tramitar las demandas promovidas para determinar la existencia de varias relaciones laborales con el Estado presuntamente camufladas mediante (i) contratos de prestación de servicios celebrados con terceros o directamente con los demandantes, (ii) vinculación como supernumerarios o (iii) vinculación como empleados temporales; siguiendo lo dispuesto por el primer inciso del artículo 104 del CPACA (...)
AUTO 3025 de 2023
Referencia: Expediente CJU-3001.
Conflicto negativo de jurisdicción entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado Tercero Administrativo la misma ciudad.
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá D. C., cinco (05) diciembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 2 de febrero de 2004, José Armando Ibáñez ingresó a laborar a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (en adelante UPTC). Su vinculación se realizó mediante diversas resoluciones para desempeñar labores de “Administrativo Temporal” de servicios generales, oficios varios de aseo, jardinería, granjero, mayordomo, de archivo y correspondencia[1]. El actor señaló que, en cumplimiento de sus funciones, sufrió un accidente de trabajo[2]; sin embargo, fue desvinculado de la institución el 18 de diciembre de 2015[3].
2. Por lo anterior, a través de apoderado judicial, el señor José Armando interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la UPTC y la ARL Compañía de Seguros Liberty y solicitó que se declare: (i) que entre él y la UPTC “existió un contrato de trabajo [desde] el 2 de febrero de 2004 hasta el 18 de diciembre de 2015; (ii) “laboral, civil y contractualmente responsables a [los demandados] de cualquier perjuicio recibido por el señor Ibáñez como consecuencia del accidente de trabajo en cumplimiento de sus funciones como trabajador de la UPTC originado el 18 de mayo de 2011 y catalogado como enfermedad laboral”; (iii) la terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, sin la autorización correspondiente; y, (iv) se reconozca su garantía a la Estabilidad Laboral reforzada[4].
3. El 12 de julio de 2018, el asunto fue asignado al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja[5]. El despacho admitió la demanda y declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por el apoderado judicial de la UPTC[6]. El 30 de octubre de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja confirmó en apelación la decisión del a quo[7].
4. Mediante sentencia del 14 de julio de 2021, el juzgado de conocimiento negó las pretensiones de la demanda[8]. Posteriormente, en providencia del 21 de junio de 2022, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja, en grado jurisdiccional de consulta, declaró que esa jurisdicción no era competente para conocer del caso y dejó sin efectos la sentencia del 14 de julio de 2021[9]. El tribunal sostuvo que la competencia era de la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que (i) “el demandante pretendía obtener la declaratoria de un contrato de trabajo con la Universidad demandada y sus consecuentes declaraciones derivadas del mismo, cuyo fundamento estriba en su vinculación a través de actos administrativos (…)”[10]; además (ii) hizo alusión a la postura asumida por la Corte en el Auto 492 de 2021.
5. Efectuado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Tunja quien, en auto del 15 de septiembre de 2022[11], propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el proceso a la Corte Constitucional. Señaló que la competencia era de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral porque el demandante no ostentaba la calidad de empleado público sino de trabajador oficial. Además, sostuvo que acoger el nuevo planteamiento adoptado en el Auto 492 de 2021 “vulnera las garantías de acceso a la administración de justicia”, dado que en el caso ya obraba una decisión de fondo de primera instancia. Fundamentó su decisión en los artículos 104.5, 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), la jurisprudencia del Consejo de Estado[12] y de la Corte Constitucional[13].
6. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 2 de mayo de 2023, el proceso se remitió al despacho del Magistrado sustanciador el 5 de mayo siguiente[14].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
7. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivos, objetivo y normativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[15]. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:
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Presupuesto subjetivo |
El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En lo referente al grado jurisdiccional de consulta, en cuyo trámite la autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral declaró su falta de jurisdicción, esta corporación ha señalado que la consulta si bien no resulta ser un recurso[16], si es un mecanismo de revisión oficioso que se activa sin la intervención de las partes. Asimismo, es una manifestación de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, en tanto ampara y protege los derechos fundamentales y garantías del trabajador y vela por el interés público[17]. En esos términos, se cumple con el presente presupuesto. |
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Presupuesto objetivo |
La controversia se enmarca respecto de la autoridad competente para conocer una demanda donde se reclama la existencia de un vínculo de carácter laboral con una entidad pública y el pago de perjuicios a una compañía aseguradora privada con ocasión de un accidente de trabajo. |
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Presupuesto normativo
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Ambas autoridades enunciaron fundamentos legales y jurisprudenciales en los que soportan sus posiciones. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja manifestó que no podía surtirse el grado jurisdiccional de consulta según la postura asumida por la Corte Constitucional en el Auto 492 de 2021. E1 Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja consideró que le correspondía conocer del caso a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, según el Auto 492 de 2021 y los artículos 104.5, 105.4 del CPACA y 2 del CPTSS. |
9. Los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y 2.1 del CPTSS delimitan la competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria en materia de derechos laborales.
10. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso-administrativo conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, mientras que el artículo 105.4 determina que esta jurisdicción no conocerá de las controversias de esta índole suscitadas entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por su parte, el artículo 2 del CPTSS señala la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social y establece específicamente en el numeral 1° que conocerá de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.”
11. Las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales y (iii) como contratistas (prestación de servicios). Solo las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral.
12. De acuerdo con la garantía de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución y desarrollada en la Ley 30 de 1993, las universidades tienen la facultad de darse sus propias directivas, regirse por sus propios estatutos y señalar los cargos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción (artículos 29 y 57 de la Ley 30 de 1993). La autonomía universitaria igualmente permite la determinación de dos tipos de personal: docente y administrativo.
13. De conformidad con el artículo 1° del Estatuto de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia[18], dicho ente universitario es “autónomo, de carácter nacional, estatal y público, democrático, de régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo (…)”. Además, en materia de contratación de personal administrativo dicho Estatuto prevé en su artículo 75 cuatro tipos de vinculación, a saber: “a) designación y periodo fijo; b) libre nombramiento y remoción; c) carrera administrativa; y d) trabajadores oficiales”.
14. Por su parte, el artículo 2° del Acuerdo 74 de 2010 -Estatuto de Contratación UPTC[19]-, prescribe expresamente que “los contratos y convenios que suscriba la Universidad en su ejecución y cumplimiento se regirán por las normas de derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales según sea la naturaleza de estos (…)”.
15. Ahora, el Acuerdo 045 de 2006[20] -Vinculación de personal administrativo temporal-, estableció la posibilidad de la UPTC de vincular personal administrativo temporal para atender las necesidades de la entidad hasta tanto se efectuara la ampliación de la planta de personal administrativo. Para dicha figura, señaló los siguientes requisitos y puntualidades (i) la vinculación será realizada mediante Resolución Rectoral; (ii) previo a su realización, deberá existir una solicitud justificada por parte de cada una de las áreas académicas-administrativas que los requiera,; (iii) deberá contarse con disponibilidad presupuestal por el tiempo requerido; (iv) la duración de la vinculación no podrá excederse de 6 meses; (v) podrá prorrogarse la vinculación siempre que subsista la necesidad y exista justificación y disponibilidad presupuestal y; (vi) el personal administrativo temporal tendrá derecho al reconocimiento y pago de la totalidad de las prestaciones sociales establecidas en la Ley y de acuerdo a la naturaleza pública de la entidad, sin que esto implique el reconocimiento de la incorporación definitiva a aquella.
16. Al respecto, el Consejo de Estado, a través de su jurisprudencia[21], señaló que “[e]l texto de dicho Acuerdo [045 de 2006] resulta similar a las previsiones sobre el empleo temporal dispuestas en la Ley 909 de 2004 (…) lo que se infiere de la lectura de ambos, pues, determinó que la entidad podía contar con la vinculación de personal administrativo temporal, por un periodo determinado, previa solicitud justificada de cada una de las áreas, con el reconocimiento y pago de la totalidad de las prestaciones legales que por su función pública corresponda, por el tiempo que dure, sin que implique el reconocimiento o incorporación definitiva alguna a los sistemas de carrera administrativa o de escalafonamiento del personal administrativo de la planta de personal de la universidad” (negrilla por fuera del texto original).
17. En esos términos, de conformidad con la jurisprudencia proferida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la figura del personal administrativo temporal podrá ser tenida en cuenta como una suerte de empleo temporal -Ley 909 de 2004-. Ello, en tanto que ambas figuras guardan relación en lo referente a su vinculación, requisitos y terminación del vínculo.
Competencia judicial para instruir los procesos relativos a la existencia de vinculaciones ordinarias con el Estado presuntamente encubiertas mediante la vinculación de personal como supernumerarios o empleados temporales. Reiteración Auto 914 de 2023
18. En el Auto 914 de 2023, la Corte analizó los diferentes criterios jurisprudenciales en lo atinente al presunto encubrimiento de relaciones laborales con el Estado mediante diferentes figuras contractuales. Entre ellas, hizo alusión al caso específico de los supernumerarios y los empleos temporales.
19. Sobre los empleos temporales, señaló que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 habilita a las entidades públicas para establecer, excepcionalmente, empleos públicos de carácter temporal en sus plantas de personal. Asimismo, en la referida disposición se estipuló que la figura se emplea para resolver problemas extraordinarios de personal[22]. Por último, se explicó que el nombramiento en este tipo de empleos se hace mediante un acto administrativo -el cual está regulado por el derecho administrativo- y, en consecuencia, determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las disputas relativas a la vinculación de los empleados públicos temporales, pues implica verificar la legalidad de los actos administrativos que rigen su vinculación extraordinaria.
20. Por lo expuesto, en esa oportunidad la Corte estableció la siguiente regla de decisión:
“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para tramitar las demandas promovidas para determinar la existencia de varias relaciones laborales con el Estado presuntamente camufladas mediante (i) contratos de prestación de servicios celebrados con terceros o directamente con los demandantes, (ii) vinculación como supernumerarios o (iii) vinculación como empleados temporales; siguiendo lo dispuesto por el primer inciso del artículo 104 del CPACA”.
Caso concreto
22. Así las cosas, la Corte reiterará lo dispuesto en el Auto 914 de 2023 y se remitirá el expediente CJU-3001 al Juzgado Tercero Administrativo de Tunja, para que continue con el trámite. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por José Armando Ibáñez en contra de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.
SEGUNDO. REMITIR Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-3001 al Juzgado Tercero Administrativo de Tunja, para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y a los sujetos procesales.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Se anexó certificación laboral expedida el 12 de septiembre de 2017, por la jefe del Departamento de Talento Humano de la UPTC. Allí se relacionan todas las resoluciones a través de las cuales se vinculó al accionantes para desempeñar oficios varios, desde el 2 de febrero de 2004 hasta el 18 de diciembre de 2015. Esta última vinculación se realizó mediante Resolución N°. 2554 como “Administrativo Temporal Varios, tiempo completo”. En el expediente no obra constancias de nombramiento ni de posesión de los cargos allí relacionados. Expediente digital, archivo 2021-1362 REMITE OFICINA REPARTO 05072022 D2_2.pdf, carpeta 150013105001201800191-00, demanda, folio 59.
[2] Ib. Folio 149.
[3]Ib. Folio 152.
[4] Además pidió que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la UPTC i)“al restablecimiento de contrato de trabajo y el reintegro al último cargo que desempeñaba al momento del despido”; ii) a pagar todas las acreencias dejadas de percibir desde la fecha de desvinculación hasta el día que efectivamente se haga el reintegro; iii) “se ordene las prestaciones asistenciales y económicas a cargo de la Administradora de Riesgos Laborales ARL Liberty, hasta que se establezca el grado de invalidez o incapacidad”; y se condene a las demandadas a pagar iv) “todas las demás indemnizaciones que surjan de los hechos que se demuestren dentro del proceso” y las “costas y gastos del proceso”. Expediente digital, archivo 2021-1362 REMITE OFICINA REPARTO 05072022 D2_2.pdf, carpeta 150013105001201800191-00, demanda, folio 156.
[5] Ib. Folio 159.
[6] El apoderado de la parte demandada alegó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dado que el actor no ostentaba la calidad ni de trabajador oficial ni de empleado público y porque el debate se centraba en la legalidad del acto de desvinculación, el cual se produjo mediante acto administrativo. Expediente digital, archivo 2018-0191 AUD CUADERNO TRES.mpg, min 10:34.
[7] En concreto, manifestó que no le asistía razón al apoderado de la UPTC porque aún cuando en la demanda se pretendía el pago indemnizatorio por un accidente de trabajo, la pretensión principal se encaminaba a la declaratoria de un contrato de trabajo con la UPTC y, en consecuencia, el asunto era de competencia de esa jurisdicción. Ello, en virtud de lo establecido en el artículo 2.1 del CPTSS. Carpeta 002 segunda instancia, archivo 2018-0191 AUD CUADERNO TRES.mpg.
[8] En el expediente solo obra el acta de la audiencia en la que se transcribe la parte resolutiva de la decisión de primera instancia. Expediente digital, archivo, 49Actaaudiencia 14-07-2021.
[9] Expediente digital, archivo 2021-1362 AUTO REMITE A COMPETENTE 21062022_9 EDO085 D2.pdf .
[10] Ib.
[11] Expediente digital, archivo 4_150013333003202200240001AUTONOAVOCACPROPONECO20220915121023
[12] “Consejo de Estado. SCA. Sección Primera. Providencia del 18 de octubre de 2019. Radicación número: 52001-33-33-000-2017- 00008-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Auto de 16 de noviembre de 2018. Consejero Ponente: César Palomino Cortés; Consejo de Estado. SCA. Sección Quinta. Providencia del 15 de septiembre de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2016- 02288-00(AC). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez”.
[13] Sentencias C-836 de 2001 y C-250 de 2012.
[14] Expediente digital, archivo 03CJU-3001 Constancia de Reparto.pdf.
[15] Auto 155 de 2019..
[16] Sentencia C-968-2003.
[17] Al respecto, en la Sentencia C-424 de 2015 se indicó que “[p]ese a que la jurisprudencia ha considerado que este mecanismo de control jurisdiccional de consulta no es propiamente un medio de impugnación, cuenta con una estrecha relación con los principios de derecho de defensa, debido proceso y doble instancia, sin que a la misma le sean aplicables todos los principios y garantías de la apelación, tanto así, que el juez que asume conocimiento en grado de consulta no está limitado por el principio de non reformatio in pejus, sino que oficiosamente puede hacer una revisión del fallo”. Asimismo, el artículo 69 del CPTSS modificado por el 14 de la Ley 1149 de 2007, estableció el grado jurisdiccional de consulta.
[18] Acuerdo 066 de 2005 “Por el cual se expide el Estatuto de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia”.
[19] Puede consultarse en http://www.uptc.edu.co/export/sites/default/secretaria_general/consejo_superior/acuerdos_2010/acuerdo_074_v2_2010.pdf.
[20] Puede consultarse en http://www.uptc.edu.co/secretaria_general/consejo_superior/acuerdos_2006/#:~:text=le%20asignan%20funciones.-,Acuerdo%20No.,la%20Rectoría%20de%20la%20UPTC.
[21] Ver Sentencia con radicado 15001-23-33-000-2015-00236-01 (3876-18) del 22 de abril de 2021, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A.
[22] Como ejemplo, relacionó las siguientes: (i) la necesidad de desarrollar funciones que no hacen parte de la actividad general de la administración; (ii) de desplegar proyectos con una duración determinada; (iii) de solucionar la sobrecarga de trabajo; (vi) o de realizar labores temporales de consultoría o asesoría.