TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-3057/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conflictos sobre responsabilidad civil extracontractual

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 AUTO 3057 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4519

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. Hechos que originaron la causa judicial. El 14 de abril de 2018, en la avenida Primero de Mayo con carrera 69 C, se registró un accidente de tránsito, en el que habría resultado lesionada la señora María Elena Vargas de Torres en calidad de pasajera del vehículo de transporte público con placas WNZ-211 del Sistema Integrado Público de Transporte – SITP. Cuando se disponía a bajar del bus, por la parte de atrás del automotor, el conductor “frenó bruscamente el vehículo y en consecuencia de tal maniobra la señora María Elena Vargas de Torres por efecto del fenómeno de inercia fue lanzada violentamente hacia la parte delantera del vehículo, esto es, hasta la registradora ubicada junto al conductor”[1].

 

2. La causa judicial. En consecuencia, la señora María Elena Vargas de Torres y otros interpusieron una demanda declarativa verbal de responsabilidad civil extracontractual[2]. Esta fue dirigida en contra de: (i) la empresa de transporte integrado de Bogotá S.A.S. (empresa propietaria del vehículo que causó el accidente, en adelante ETIB S.A.S.); (ii) la empresa de transporte del tercer milenio Transmilenio S.A.[3] (en adelante, Transmilenio S.A.); (iii) la compañía Mundial de Seguros S.A., y (iv) el señor Dagoberto Bernal Ramírez, en calidad de conductor del vehículo de transporte público con placas WNZ-211. Sus pretensiones están enfocadas a que: (i) se declare civil y solidariamente responsables a las demandadas por la ocurrencia del accidente de tránsito; y (ii) se ordene a la parte demandada reconocer y pagar las indemnizaciones y perjuicios causados, por la suma total de $549.200.863,30.

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria civil. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá quien, mediante auto del 14 de octubre de 2022, declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá. Expresó que la empresa Transmilenio S.A. es una sociedad anónima pública, toda vez que está constituida exclusivamente por entidades públicas y su régimen jurídico aplicable es el de las empresas industriales y comerciales del Estado. Para esa autoridad judicial, la presencia de una entidad de esta calidad como parte demandada, conlleva a que el conocimiento de la controversia le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en adelante JCA) “en virtud del fuero de atracción” y de conformidad con el artículo 104, numeral 1, de la Ley 1437 de 2011.

 

4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Efectuado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá. Este inadmitió la demanda el 10 de marzo de 2023. Entre otras cosas, argumentó que la demanda debía tramitarse bajo el medio de control de reparación directa y, por tanto, era indispensable agotar el trámite de conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. Además, señaló que era menester ajustar las pretensiones y fundamentos de derecho a aquel medio de control.

 

5. El 24 de marzo de 2023, el apoderado allegó la subsanación de la demanda. Ese mismo día presentó un memorial en que manifestó “renuncia[r]” a las pretensiones contra Transmilenio S.A., “excluyéndola as[í] de esta jurisdicción, ya que no hay objeto ni razón de continuar en lo Contencioso con esta empresa y solicit[ó] de manera respetuosa que se devuelva la competencia al señor Juez de conocimiento 33 Civil del Circuito”[4].

 

6. Con fundamento en lo anterior, el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto del 21 de julio de 2023, declaró su falta de jurisdicción y planteó conflicto negativo de jurisdicciones[5]. Indicó que “el apoderado de la parte actora manifestó que desistía de las pretensiones que iban dirigidas en contra de [Transmilenio, por lo que] el extremo demandado quedó conformado únicamente por personas naturales y jurídicas de derecho privado”[6]. Con fundamento en ello, concluyó que el asunto no le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino a la ordinara en su especialidad civil, de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso.

 

7. Reparto del asunto. El 24 de octubre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 26 de octubre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda declarativa verbal de responsabilidad civil extracontractual interpuesta por la señora María Elena Vargas de Torres y otros en contra de la empresa de transporte integrado de Bogotá S.A.S., Transmilenio S.A., la compañía Mundial de Seguros S.A. y el señor Dagoberto Bernal Ramírez. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se reiterarán las reglas relacionadas con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado (II.4 infra), al igual que las relacionadas con el alcance del “fuero de atracción” y la competencia para conocer de los procesos de responsabilidad extracontractual, en que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y a particulares (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9].

 

 

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

11.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].

 

11.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por la señora María Elena Vargas de Torres y el señor Bernardo Vicente Torres en contra de la empresa de transporte integrado de Bogotá S.A.S., Transmilenio S.A., la compañía Mundial de Seguros S.A. y el señor Dagoberto Bernal Ramírez, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

11.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 6 supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado. Reiteración del Auto 056 de 2022

 

12. Regla general de competencia respecto de las controversias referentes a la responsabilidad extracontractual del Estado. El numeral 1º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. El referido numeral prevé que la JCA “conocerá de los siguientes procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]”. Por su parte, el parágrafo de dicha norma establece que, para los efectos de la Ley 1437 de 2011, “[…] se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

 

13. Sin perjuicio de lo anterior, el numeral 1º del artículo 105 la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

 

14. Teniendo en cuenta lo anterior, en principio, cuando se trate de una entidad pública, según la acepción contenida en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, la competencia para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, si la entidad pública no se puede catalogar como tal en los términos del referido parágrafo, o si se demanda a un particular o alguna de las entidades a las que se refiere el artículo 105.1 ibidem, el competente será el juez ordinario, en la especialidad civil. Esto, en aplicación de los artículos 15, 17.1, 18.1 y 20.1 del Código General del Proceso (CGP).

 

5.   Alcance del “fuero de atracción” y competencia para conocer de los procesos de responsabilidad extracontractual, en que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y a particulares. Reiteración del Auto 056 de 2022

 

15. Como se estableció en el Auto 056 de 2022[13], los criterios referidos en el numeral anterior, son insuficientes para determinar la jurisdicción competente para conocer de los procesos en los que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y privadas. En estos casos es necesario acudir al factor de conexidad o fuero de atracción. El fuero de atracción^[14] es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público. En consecuencia, la JCA ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros^[15]. En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado que, en virtud del fuero de atracción, por regla general, “al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y contra otra entidad privada cuya jurisdicción es ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera”^[16]. Lo anterior, sin perjuicio de que luego de realizar el análisis probatorio se decida que la entidad pública no es responsable de los daños atribuidos^[17]. El fuero de atracción tiene como finalidad “dar cumplimiento a los principios procesales de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica”^[18].

 

16. Criterios orientadores para la aplicación del fuero de atracción. Como se estableció en el Auto 056 de 2022, el fuero de atracción no opera de forma automática por el simple hecho de que una entidad pública sea demandada de forma concurrente con sujetos de derecho privado^[19]. En efecto, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura han establecido algunos criterios orientadores para su aplicación, es decir, para determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir o no el conocimiento de la controversia en estos casos. Al respecto, han señalado que los jueces deben verificar que:

 

(a)             Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos^[20].

(b)             Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente deben permitir inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”^[21].

 

(c)              El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal^[22]. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”^[23].

 

17. Los criterios orientadores para evaluar la aplicación del fuero de atracción pretenden, primero, garantizar que la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia”^[24]. Segundo, evitar que el demandante pueda escoger el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño^[25]. Tercero, de esta forma, preservar el carácter de orden público de las normas que definen la competencia^[26].

 

18. Así las cosas, en el Auto 056 de 2022 la Corte Constitucional concluyó que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, a la posibilidad de extender la competencia de la JCA para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, el fuero de atracción no opera de forma automática, sino que es deber del juez constatar si es posible “inferir razonablemente”, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad “mínimamente seria” de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es, al menos, la “concausa eficiente del daño” que se reclama y que, en consecuencia, corresponde a los jueces administrativos conocer del asunto.

 

19. Regla de decisión. En virtud de lo anterior, en el Auto 056 de 2022 se estableció la regla de decisión, según la cual: “En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad ‘mínimamente seria’ de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal”.

 

6.   Caso concreto

 

20. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda declarativa verbal de responsabilidad civil extracontractual, formulada por María Elena Vargas de Torres y otros, en contra de la empresa de transporte integrado de Bogotá S.A.S., Transmilenio S.A., la compañía Mundial de Seguros S.A. y el señor Dagoberto Bernal Ramírez, debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, por no cumplirse los criterios establecidos jurisprudencialmente en relación con el factor de conexidad o fuero de atracción, que justifiquen que el asunto deba ser conocido por la JCA.

 

21. En primer lugar, es importante señalar que, de acuerdo con lo expresado en la demanda, las pretensiones se fundamentan en el accidente de tránsito ocurrido cuando la señora María Elena Vargas se disponía a bajar de un bus de servicio público. El vehículo era conducido por el señor Dagoberto Bernal Ramírez y aquel era de propiedad de la empresa de transporte integrado de Bogotá S.A.S. - ETIB S.A.S.

 

22. En armonía con lo anterior, resulta razonable concluir, prima facie, que de acuerdo con lo afirmado por los demandantes, el daño alegado podría imputarse a los sujetos indicados: el señor Bernal por conducirlo y la sociedad comercial referida, por ser la dueña del vehículo[27]. No obstante, como se precisará en los párrafos siguientes, los demandantes no presentan argumentos serios o suficientes que justifiquen de qué manera el daño causado podría resultar imputable la entidad pública Transmilenio S.A.

 

23. En segundo lugar, en armonía con lo enunciado, los demandantes, más allá de indicar, al momento de identificar las partes del proceso, que Transmilenio S.A. es la “sociedad a que se encuentra o encontraba afiliado” el vehículo en que se habría causado el daño, no señalaron el alcance de dicha “afiliación”, ni aportan pruebas de su existencia[28]. Además, la demanda no contiene fundamentos fácticos o jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal indicada, ya que no explica si incurrió en alguna acción u omisión que contribuyera en alguna medida a la causación del daño, ni tampoco alude a algún vínculo jurídico entre los generadores del daño y dicha entidad pública[29].

 

24. En tercer lugar, sin perjuicio de las determinaciones que le corresponda adoptar al juez que conozca del proceso, debido a que los demandantes no aportan fundamentos fácticos o jurídicos para imputar el daño a Transmilenio S.A., prima facie, la Sala Plena advierte que no existía ni existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública sea condenada.

 

25. Aclarando que la facultad de esta Corporación se circunscribe a establecer el juez competente, a partir de los estándares jurisprudenciales y los elementos del fuero de atracción, no se avizora una probabilidad mínimamente seria de que Transmilenio S.A. resulte condenada; sin perjuicio de lo que suceda frente a los demás sujetos que conforman la parte pasiva. Esto se fundamenta en que, de los hechos y los fundamentos de derecho planteados en la demanda, no es posible inferir la responsabilidad de tal entidad pública, debido a que ni siquiera existen argumentos dirigidos a imputarle responsabilidad.

 

26. Finalmente, corresponde hacer una precisión final. El Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá sustentó la falta de jurisdicción en que “el apoderado de la parte actora manifestó que desistía de las pretensiones que iban dirigidas en contra de [Transmilenio, por lo que] el extremo demandado quedó conformado únicamente por personas naturales y jurídicas de derecho privado”[30]. Si bien tal argumento apoyaría la conclusión a la que arriba la Sala Plena respecto del juez competente, esto es, para concluir que el asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria, no se acude ni se acoge dicho criterio debido a que en este proceso no se encuentra un acto procesal mediante el cual se hubiere aceptado dicho desistimiento, porque no existe un auto o providencia proferido por los jueces que hacen parte del conflicto negativo de jurisdicciones mediante la cual se haya aceptado tal solicitud formulada por los demandantes[31]^-[32]. En tal sentido, sin perjuicio de lo que corresponda decidir al juez competente para conocer del proceso, esta Corporación estima que no ha operado una modificación de los sujetos involucrados en el proceso.

 

27. Teniendo en cuenta que en el caso analizado no se cumplen los requisitos para que opere el fuero de atracción, de acuerdo con los criterios establecidos por esta Corporación al fijar la regla de decisión con fundamento en el Auto 056 de 2022 (párr. 19 supra), la Sala Plena considera que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer del proceso sub examine, de conformidad con los artículos 15 y siguientes del Código General del Proceso. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-4519 al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4519 al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General