TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-3072/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 3072/23

 

Referencia: expediente CJU-4583

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima)

 

Magistrada sustanciadora:

Cristina Pardo Schlesinger.

 

Bogotá, D.C., diciembre cinco (5) de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.           El 5 de octubre de 2018, el apoderado judicial de la ciudadana Cenelia Orjuela Mejía radicó ante el Juzgado Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) demanda contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– para solicitar que se aplique en su caso el precedente constitucional previsto en la sentencia T-480 de 2016[1] y, en tal sentido, se formalice el contrato de trabajo realidad entre el referido instituto y la reclamante desde la fecha de su vinculación como madre comunitaria, así como se le reconozcan y paguen con indexación e intereses legales los valores correspondientes a derechos salariales, prestacionales, emolumentos laborales y aportes a la seguridad social.

 

2.           Lo anterior, con sustento en que la demandante fue vinculada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como madre comunitaria en el marco del programa Hogares Comunitarios del Bienestar Familiar desde el 1º de agosto de 1996 hasta el 30 de marzo de 2018, servicio que ha prestado de manera personal y directa[2].

 

3.           El 19 de octubre de 2022, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) puso de presente que no era competente para conocer del asunto de la referencia[3]. Con el fin de fundamentar su decisión, argumentó que la competencia para pronunciarse sobre este caso le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[4].

 

4.           Precisó que en este asunto se solicitó declarar que entre la señora Cenelia Orjuela Mejía existió un contrato de trabajo verbal a término indefinido, desde la fecha de inicio de actividades como madre comunitaria y, por lo tanto, que se condene al instituto demandado al pago a favor de la demandante, del mayor valor no pagado respecto del salario desde la fecha de inicio de actividades como madre comunitaria, hasta la fecha de retiro, al igual que al pago de salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones[5]. Lo anterior, de conformidad con el principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral y de los hechos de la demanda[6].

 

5.           Sostuvo que, de conformidad con el auto A-492 de 2021[7] en el que la Corte Constitucional se pronunció sobre “las relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios”[8] y, mediante el cual resolvió el conflicto negativo de competencias entre un Juzgado Administrativo y un Juzgado Laboral, lo debatido en dicho asunto se define por la existencia de un contrato de prestación de servicios respecto del cual se denuncia su posible desnaturalización y no bajo el criterio funcional que se aplica para definir la competencia en controversias entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales y el Estado[9].

 

6.           El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) enfatizó que el criterio funcional fue modificado por la Corte Constitucional en el auto A-492 de 2021[10]. En su criterio, en la providencia mencionada, se concluyó que, acorde con lo dispuesto por el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, “la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[11]. La autoridad judicial aludida observó que esa postura de la Corte Constitucional ha sido reiterada por la corporación de manera constante[12].

 

7.           Resaltó, asimismo, que por mandato de lo definido en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política –adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015–, que entró en vigor tras desaparecer la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y comenzar a funcionar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, “la Corte Constitucional es el órgano judicial competente para resolver los conflictos de jurisdicción y por tanto sus pronunciamientos constituyen fuente obligatoria cuando se resuelven este tipo de controversias”[13].

 

8.           A lo expuesto añadió que la decisión proferida por la Corte Constitucional en el auto A-492 de 2021[14] tiene un alcance histórico “en la tradición jurisprudencial de la especialidad laboral, pues con el pronunciamiento de la Corte Constitucional se ha desprendido al juez laboral de la competencia para resolver las controversias en las que se ventile la eventual calidad de trabajador oficial de una persona vinculada al Estado mediante contratos de prestación de servicios”[15].

 

9.           En vista de lo anterior, precisó que, a partir de este fallo, “no será la mera manifestación del demandante de haber ostentado tal calidad la que atribuya competencia al juez laboral sino que deberá escudriñarse en el modo de vinculación al Estado para determinar la competencia laboral, restringiéndose únicamente para aquellos eventos en que no se discuta la condición de trabajador oficial del demandante, porque, por el contrario, cuando el tema central a ventilar ante la jurisdicción sea el encubrimiento de la relación laboral en contratos estatales leoninos será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la encargada de zanjar la discusión con independencia de los criterios funcional y orgánico que de vieja data se han aplicado”[16].

 

10.      Con fundamento en esas consideraciones, el proceso le fue asignado por reparto al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima). Tras pronunciarse sobre el auto A-490 de 2021[17], el Juzgado mencionado, mediante providencia proferida el 24 de julio de 2023, indicó que en el expediente de la referencia la señora Cenelia Orjuela Mejía demandó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– y a la Fundación IMIX con el propósito de que se

 

declare conforme al principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral y de los hechos de la demanda, que entre el ICBF, la Fundación IMIX y la señora Cenelia Orjuela Mejía existió un contrato de trabajo verbal a término indefinido, desde la fecha de inicio de actividades ‘1 de agosto de 1996’ hasta ‘30 de marzo de 2018’ como madre comunitaria en el programa de Hogares Comunitarios del ICBF y por consiguiente se condene a las demandadas al pago a favor de la demandante, el mayor valor no pagado respecto del salario desde la fecha de inicio de actividades como madre comunitaria hasta la fecha de retiro, al igual que al pago de salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones, entre otros[18].

 

11.      Sin embargo, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) advirtió que, según lo dispuesto en el artículo 624 del Código General del Proceso, la competencia para tramitar el proceso se rige por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad, en tanto, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-755 de 2013[19], la no modificabilidad es una característica de la competencia judicial, aunque no absoluta en la medida en que pueden existir leyes que de forma expresa autorizan variaciones frente a procesos en curso, siendo la jurisprudencia una fuente autónoma del derecho que no está llamada a afectar la seguridad jurídica del ordenamiento al pretender que sus pautas se apliquen con efectos retroactivos”[20].

 

12.      En criterio del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima), si se considera que la demanda fue radicada el 5 de octubre de 2018 y el argumento que sirvió de sustento al Juzgado Segundo laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) radicó en lo expresado por la Corte Constitucional en el auto A-492 que fue dictado el 11 de agosto de 2021, así como si se tiene en cuenta que esa decisión no contempló “una orden expresa que autorice el cambio de competencia para un proceso en curso”, entonces no sería posible que valiéndose de “una deducción interpretativa se varíe la misma, pues hacerlo implicaría desconocer el mandato contenido en el artículo 624 del C.G. del P. y la seguridad jurídica que se pregona de la jurisprudencia”[21].

 

13.      El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) precisó que entre los motivos que se han formulado para considerar que la jurisprudencia es fuente autónoma de derecho es que “así se ‘garantiza de mejor manera el principio de igualdad entre los ciudadanos y [se] brinda elementos de seguridad jurídica indispensables para las transacciones económicas [y además se] asegura la vigencia de los derechos fundamentales, y por ende el carácter normativo de la Constitución, en la medida en que, dad[o] el carácter abierto que ofrecen las disposiciones constitucionales contentivas de aquéllos, se precisa de la existencia de un entramado de precedentes que precisen el sentido y alcance de aquéllas’”[22].

 

14.      Según la autoridad judicial referida es contradictorio que, en aras de “garantizar elementos de seguridad jurídica en las transacciones, se apliquen con efectos retroactivos pautas jurisprudenciales que a la postre terminan afectando la misma seguridad jurídica que se pretende salvaguardar”[23]. Advirtió que si lo que se buscaba era conferir “efectos retroactivos a una pauta jurisprudencial, lo mínimo que se debe evaluar es si la providencia a aplicar abordó todos los aspectos que implicaría la retroactividad y el consecuente cambio de jurisdicción, como, por ejemplo, la forma de entender las pretensiones de la demanda, en la medida que el tecnicismo propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 163 del C. de P.A. y de lo C.A.), establece unos parámetros especiales”[24].

 

15.      Para el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) el hecho de imprimirle efectos retroactivos “a un auto de la Corte Constitucional, cuando esta Corporación no lo determina de esa manera, implica en primer lugar, desconocer las formas propias de las pretensiones de las demandas en las que se solicita la nulidad de actos administrativos, conllevando a situaciones en las que el juez debe hacer abstracción del proceso y de manera oficiosa señalar cual es el acto administrativo demandado”[25].

 

16.      En vista de que la demanda en el proceso de la referencia fue radicada antes de la expedición del auto A-492 del 11 de agosto de 2.021, el cual como ya se mencionó no tiene efectos retroactivos, el presente proceso debe surtirse bajo la competencia que operaba al momento de presentarse la demanda, esto es, la del numeral 1º del artículo 2º del C. de P. del T. y de la S.S., que indica que el conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinara Laboral al tratarse de un conflicto que se origina directa o indirectamente en un contrato de trabajo, en tanto de las pretensiones de la demanda se advierte que la demandante persigue que se declare la existencia de un contrato realidad de trabajo” [26].

 

17.      El 16 de agosto de 2023 el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) envió el expediente a la Corte Constitucional.

 

18.      De acuerdo con el sorteo realizado por la Presidenta de la Corte Constitucional en reunión virtual con la Comisión de CJU celebrada el 24 de octubre de 2023, el expediente de la referencia le fue repartido a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

19.      La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[27].

 

 

 

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia^[28]

 

20.      La jurisprudencia reiterada de esta Corte se ha referido a los conflictos de competencia o de jurisdicción como aquellas “controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden^[29]: i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)”^[30].

 

21.      También ha sostenido de manera constante que se está ante un conflicto de jurisdicciones cuando se estructuran tres presupuestos: i) subjetivo que requiere que la controversia sea promovida como mínimo por dos autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones; ii) objetivo, que exige demostrar la existencia de una causa judicial alrededor de la cual se genere la controversia, es decir, verificar que está en curso un proceso, un incidente u otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y iii) normativo, que demanda comprobar que las autoridades en discrepancia manifiesten por medio de su expreso pronunciamiento los motivos de orden legal o constitucional con fundamento en las cuales reivindican su competencia para conocer de la causa.

 

22.      De este modo, antes de desarrollar las consideraciones a las que haya lugar para resolver el asunto de la referencia, la Sala debe verificar si, acorde con las pruebas aportadas, se cumple con los referidos presupuestos.

 

-Del presupuesto subjetivo. La Sala confirma que este elemento se configura, pues quienes suscitaron el conflicto son autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. De un lado, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) que forma parte de la Jurisdicción Ordinaria y, del otro, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) que integra la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

-Del presupuesto objetivo. La Sala constata que este elemento también se estructura, en la medida en que pudo comprobarse la existencia de una causa judicial, vale decir, que la controversia que enfrenta a las dos autoridades judiciales se relaciona con el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

-Del presupuesto normativo. La Sala pudo verificar que este elemento se presenta, pues –como quedó expuesto–, las autoridades en conflicto formularon los argumentos de orden legal y constitucional en que fundamentan su discrepancia en relación con la autoridad competente para resolver el asunto, conforme a lo señalado en los antecedentes 1 a 14 de esta providencia.

 

23.      En tal virtud, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en conflicto debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

 

3. Jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las demandas en las que personas que realizaron actividades como madres comunitarias pretenden que se declare la existencia de una relación laboral con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Reiteración de los autos A-054, A-061 de 2022[31], A-389 de 2022[32], A-1559 de 2022[33] y A-1717 de 2023[34]

 

24.      Antes de exponer los motivos por los cuales en el asunto bajo examen debe aplicarse la regla definida en los autos A-054, A-061 de 2022[35], A-389 de 2022[36], A-1559 de 2022[37] y A-1717 de 2023[38], la Sala Plena debe efectuar las siguientes precisiones en relación con el argumento formulado por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) según el cual la competencia para tramitar el proceso debe observar lo dispuesto por el artículo 624 del Código General del Proceso que en lo pertinente reza “[l]a competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

 

25.      Acorde con lo señalado por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima), como en el expediente de la referencia, la demanda se presentó el 5 de octubre de 2018 y el argumento que sirvió de base al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) para plantear el conflicto de competencias fue la regla sentada por la Corte Constitucional en el auto A-492 proferido el 11 de agosto de 2021 –sin que en la ocasión traída a colación se contemplara “una orden expresa que autorice el cambio de competencia para un proceso en curso”–, entonces no sería posible que valiéndose de “una deducción interpretativa se varíe [la competencia], pues hacerlo implicaría desconocer el mandato contenido en el artículo 624 del C.G. del P. y la seguridad jurídica que se pregona de la jurisprudencia”^[39].

 

26.      La Sala no comparte la postura del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima). De una parte, cabe traer a la memoria que, en concordancia con el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, se modificó el artículo 241 de la Constitución Política. En esa medida, se le atribuyó a la Corte Constitucional la competencia para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones”, así como se la facultó para “darse su propio reglamento”. En el sentido anotado, le corresponde a la Corporación fijar o definir el sentido y alcance de su competencia.

 

27.      Desde esa perspectiva, queda claro que si bien la no modificabilidad en materia de competencias es un principio que ha sido relievado por la jurisprudencia constitucional[40], es igualmente cierto que este principio no se aplica de manera absoluta. En el caso que se analiza no solo obró la modificación de la competencia por cuenta de lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015, sino que el órgano inicialmente competente fue derogado.

 

28.      Por consiguiente, siendo la Corte Constitucional el órgano competente para resolver el conflicto de competencias entre jurisdicciones, también le corresponde fijar con carácter vinculante y, efecto general inmediato, el alcance de su competencia que se ha perfilado tras un constante trabajo de análisis caso por caso –se destaca–. En esa medida, la Sala Plena concluye que su papel en ejercicio de la competencia asignada por la Carta Política consiste, precisamente, en decantar los alcances de esta atribución y, de este modo, garantizar la seguridad jurídica que pregona la jurisprudencia constitucional, sin descuidar la sustancia de los derechos fundamentales que puedan estar en juego en cada caso concreto.

 

29.      Tal ha sido la tarea llevada a cabo por la Sala Plena de la Corte Constitucional desde el auto A-492 que fue dictado el 11 de agosto de 2021 con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. Este auto, reiterado de manera constante, se pronunció sobre el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pasto y el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco[41]. Para resolver el conflicto de jurisdicciones presentado en aquella oportunidad, la Sala Plena se refirió a varios aspectos: “(i) las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales; (ii) las normas que regulan las autoridades competentes para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado y conflictos relacionados con contratos estatales; y (iii) la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura referente a dicha materia”[42].

 

30.      Luego de analizar con cuidado la normatividad legal pertinente, la Sala Plena concluyó que “le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contencioso administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos”[43]. Sostuvo, asimismo, que le compete a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas” [44]. Después de referirse a la jurisprudencia de las altas Cortes en relación con la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios, el auto aludido llegó a las siguientes conclusiones.

 

31.      Por un lado, que, tratándose de la jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado, ese Tribunal ha reiterado que, a efectos de indagar sobre la existencia de una verdadera relación laboral con el Estado debe demostrarse en juicio “(i) la subordinación o dependencia, (ii) la permanencia en el ejercicio de una labor inherente a la entidad y (iii) la equidad o similitud en comparación con los demás empleados de planta^[45]”. Lo anterior significa que en estos casos resulta imperativo probar, judicialmente, “la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño (...) para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales”^[46].

 

32.      Valiéndose de distintos ejemplos, el auto mencionado precisó que, en aquellos casos en los que, por medio de actos administrativos, se niega reconocer y pagar prestaciones sociales –cuando es claro que la persona laboró bajo la modalidad de sucesivas órdenes de prestación de servicios–, lo que corresponde es darle primacía a la realidad sobre las formas y declarar la existencia de la relación laboral. Ello con el fin de suministrar a las personas que están en tales circunstancias una protección en términos iguales.

 

33.      En relación con la jurisprudencia constitucional, el auto recordó que en sede de tutela la Corporación ha reiterado cómo la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es competente “para conocer de las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado”. En criterio de la jurisprudencia constitucional esto es así, pues el ordenamiento jurídico le atribuye a esa Jurisdicción la facultad de “revisar los contratos estatales y determinar, con base en el acervo probatorio, la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que unió al contratista con la administración”.

 

34.      El auto citó, asimismo, otras decisiones en sede de tutela en las que la Corte Constitucional ha concluido la existencia de un defecto orgánico cuando la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no asume su competencia, resaltando la regla según la cual “no es la modalidad o el acto de vinculación el que determina la condición en la cual se prestan los servicios. La calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une a un funcionario con la administración no puede ser establecida por la voluntad de las partes o modalidades del acto a través del cual se llevó a cabo la vinculación, sino por las normas legales (…) y por tanto la competencia para conocer de las controversias que se puedan plantear no es de la jurisdicción ordinaria laboral sino de la contencioso administrativa”^[47].

 

35.      Con todo, luego de pronunciarse acerca de la normatividad que rige las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales, el auto en mención enfatizó que “la facultad para suscribir contratos estatales de prestación de servicios” podía presentarse solo “en aquellas circunstancias en las que “la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría cuando se contratan por prestación de servicios a personas para desempeñar las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan al personal de planta”[48] –énfasis en el texto citado–.

 

36.      La Corte también trajo a colación la sentencia T-271 de 2017^[49], en la que resolvió declarar improcedente la tutela invocada por inobservar el requisito de subsidiariedad “sin perjuicio de que la peticionaria, previa la actuación administrativa pertinente, pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para reclamar y defender, sus pretensiones sobre la declaratoria de existencia de un contrato realidad como madre sustituta y las prestaciones sociales y de aseguramiento que del mismo considere se deriven”.

 

37.      Similar decisión se adoptó en la sentencia T-279 de 2016^[50], mediante la cual se declaró improcedente la tutela invocada “por un grupo de médicos y enfermeras vinculados a una E.S.E. mediante contratos de prestación de servicios, toda vez que contaban con la posibilidad de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa”. En sentencia T-031 de 2018^[51], la Corte Constitucional precisó que “la posibilidad de reclamar ante los jueces la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios está determinada por un criterio orgánico, es decir, “si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria”^[52].

 

38.      Luego de nombrar algunos casos resueltos en ese mismo sentido, el auto recordó, igualmente, que si bien no existía una postura única en el Consejo de Estado acerca de cuál debía ser la acción procedente para reclamar la existencia de un vínculo y el reconocimiento de derechos laborales con ocasión de contratos de prestación de servicios simulados celebrados con el Estado y, si bien se excluía para el efecto la acción de reparación directa, incluso resultaba admisible la posibilidad de acudir con ese propósito a la acción de controversias contractuales.

 

39.      El auto mencionó, de igual forma, aquellas decisiones por medio de las cuales se ha conferido la tutela transitoria mientras los accionantes acuden a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a definir su situación laboral^[53] y, al tiempo, aludió a decisiones en el marco de las cuales se declara, de manera directa, la existencia de la relación laboral oculta tras sucesivos contratos de prestación de servicios celebrados con entidades territoriales y la persona que prestó sus servicios. Tal situación, se presentó, por ejemplo, en el caso que le correspondió resolver a la Corte mediante la sentencia T-903 de 2010^[54].

 

40.      En el auto acá varias veces aludido la Sala Plena también puso de presente los pronunciamientos de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y advirtió que las decisiones al respecto se fundaron “en dos criterios, a saber: i) orgánico, que exige establecer la naturaleza de la entidad a la que se encuentra vinculado el demandante; y ii) funcional, que impone valorar –prima facie– la naturaleza de las actividades desarrolladas por el demandante a efectos de establecer si ellas corresponden con las de un empleado público o un trabajador oficial. Si ocurre lo primero, la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si es lo segundo, será competente la jurisdicción ordinaria laboral”^[55].

 

41.      Luego de citar varias sentencias, pasó a resolver el asunto concreto, bajo la siguiente regla de decisión: “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

 

42.      Como se deriva de lo expuesto, fue el propio Acto Legislativo 02 de 2015 el que no solo atribuyó a la Corte Constitucional la competencia para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, sino que derogó el órgano que hasta ese momento había sido competente para el efecto, a saber, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En ese sentido, contrario a lo afirmado por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima), no aplica la regla prevista por el artículo 624 del Código General del Proceso, sino la excepción, pues en este caso la modificación de la competencia obró por ministerio de la Constitución a favor de la Corte Constitucional.

 

43.      Ahora bien, en ejercicio de la competencia atribuida por el Acto Legislativo 02 de 2015 a la Corte Constitucional, la Sala Plena ha fijado el sentido y alcance de esa competencia y la ha perfilado caso por caso. De esta manera, no solo ha garantizado seguridad jurídica, sino que lo ha hecho desde una perspectiva que parte de la necesidad de materializar, en todas sus decisiones, los derechos fundamentales de los asociados, de manera que para el efecto se atienda a la sustancia antes que a las formas o ritualidades.

 

44.      En esa medida, la Corte Constitucional se ha preocupado por recordar que, “si bien las normas procesales han sido instituidas para garantizar el derecho al debido proceso, no pueden convertirse en un límite infranqueable para la consecución del derecho subjetivo en discusión. Por expresa disposición constitucional y legal, el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal es una norma rectora de la ley procesal, y de obligatoria observancia para las autoridades judiciales. De manera que, cuando un juez adopta una decisión que desconoce el citado principio, viola el derecho   fundamental al debido proceso de la parte”^[56].

 

45.      A la luz de lo expuesto, la Sala Plena se separa de la perspectiva defendida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) y para resolver el asunto puesto a su consideración tendrá en cuenta lo establecido en el auto A-1717 de 2023[57], mediante el cual le correspondió resolver un conflicto entre jurisdicciones similar al que se presentó en el expediente de la referencia.

 

46.      En aquella ocasión, la Sala Plena reiteró el lineamiento fijado en el auto A-1559 de 2022[58]. En ese sentido, destacó que la controversia versaba sobre el conocimiento de una demanda formulada por una persona que prestó sus servicios como madre comunitaria y “pretendió la declaración de la existencia de un contrato laboral entre ella y el ICBF, al igual que el pago de los aportes a la seguridad social y las respectivas acreencias laborales”[59]. En la oportunidad aludida, la Sala Plena consideró que el asunto le correspondía conocerlo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en los motivos que se exponen enseguida.

 

47.      Primero, porque, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la Jurisdicción Ordinaria se le atribuyó la cláusula residual de competencia y, en tal virtud, “le corresponde el conocimiento de todos los asuntos que no fueron asignados por el legislador a otra jurisdicción” ^[60]. Así las cosas, desde la perspectiva de la especialidad laboral y de la seguridad social, lo anterior supone que es la especialidad laboral ordinaria la que debe conocer de asuntos relacionados con estos temas que no han sido asignados de manera expresa a otra jurisdicción[61].

 

48.      Segundo, toda vez que, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer las controversias relacionadas con la situación legal y reglamentaria que se susciten entre los servidores públicos y el Estado, tanto como aquellas relacionadas con la seguridad social “cuando el régimen al que pertenecen es administrado por una entidad pública”[62]. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que esta regla, en efecto, no aplica “a los trabajadores oficiales por disposición expresa del numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Desde esa óptica, “el conocimiento de los conflictos laborales entre estos servidores y el Estado corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral en virtud de la cláusula residual de competencia antes mencionada”[63].

 

49.      En línea con lo expuesto, en los autos A-054, A-061 de 2022[64], A-389 de 2022[65], y A-1717 de 2023[66], la Sala Plena de la Corte Constitucional asignó el conocimiento de asuntos similares a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues consideró “que la vinculación laboral pretendida por las demandantes era propia de los empleados públicos y no de los trabajadores oficiales”[67]. Ello considerando que “sus funciones estaban estrechamente relacionadas con la política pública de atención de la niñez de escasos recursos”[68] –se destaca–.

 

50.      Con todo, si es cierto que en las referidas providencias los demandantes acudieron al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el auto A-1559 de 2022[69] concluyó que “era posible extender la lógica aplicada en ellos a casos en los que ‘(i) el litigio tiene como fundamento la expedición de un acto administrativo que niega el reconocimiento de acreencias laborales, y (ii) se solicita el reconocimiento de una relación laboral con una entidad pública, por el desarrollo de funciones que, en principio, competen a empleados públicos’”^[70].

 

51.      En suma, el auto A-1559 de 2022[71] le asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la demanda ordinaria laboral contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “en la que en la que, de manera principal, se solicitó la declaración de la existencia de un contrato laboral entre la entidad y la demandante, quien había desarrollado actividades de madre comunitaria”[72]. En la providencia referida se definió la siguiente regla de decisión:

 

[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación^[73].

 

52.      Con fundamento en esta regla, la Sala Plena resolverá el asunto concreto.

 

4. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por la señora Cenelia Orjuela Mejía en contra del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar

 

53.      Conforme quedo expuesto en los antecedentes del presente auto, la demanda ordinaria laboral que dio origen a la controversia interjurisdiccional que ahora ocupa la atención de la Sala Plena fue presentada por la ciudadana Cenelia Orjuela Mejía contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se orientó, concretamente,  a que se le reconocieran y pagaran las acreencias laborales.

 

54.      Así, pretendió que se declare, acorde con el principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral y de los hechos de la demanda, que entre la ciudadana Orjuela Mejía -como madre comunitaria en el programa de Hogares Comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- y el aludido instituto existió un contrato laboral verbal a término indefinido, desde el 1º de agosto de 1996 –fecha de inicio de las labores–, hasta el 30 de marzo de 2018. En consecuencia, solicitó que se condene al instituto accionado a pagar a favor de la actora, el mayor valor no pagado respecto del salario desde la fecha de inicio de actividades como madre comunitaria hasta la fecha de retiro, al igual que al pago de salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones, entre otros.

 

55.      Dicho en términos distintos, en el presente asunto, la demanda se relaciona con la circunstancia de que la ciudadana Cenelia Orjuela Mejía actuó en calidad de madre comunitaria durante un largo lapso y, en ese sentido, ejerció funciones similares a las que desempeñan los empleados públicos comprometidos con la atención de la niñez de escasos recursos, “con objetivos regulados en leyes, decretos o circulares”[74] –se destaca–.

 

56.      Es cierto que, en estricto sentido, no se ha dictado aun acto administrativo sobre la demanda presentada por la accionante. Con todo, si se considera que su solicitud se dirige a que, mediante un acto de tal naturaleza se le reconozcan sus acreencias laborales y, en tal virtud, la existencia de una relación laboral “con una entidad pública, por el desarrollo de funciones que, en principio, competen a empleados públicos”[75], entonces el no haber acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no impide aplicar las reglas de decisión establecidas en los autos A-054, 061[76], 389 de 2022[77], A-1559 de 2022[78] y A-1717 de 2023[79].

 

57.      Es de destacar, que en las providencias mencionadas la Sala Plena de la Corte Constitucional definió como regla de decisión para este tipo de asuntos que:  “la competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, corresponde conocerlas a los jueces administrativos[80]. En consecuencia, la demanda formulada por la ciudadana Cenelia Orjuela Mejía y, dirigida a que se declarare la existencia de una relación laboral con una entidad pública, por labores que en principio son desempeñadas por empleados públicos, debe conocerla la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

58.      Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) conocer de la demanda presentada por la ciudadana Cenelia Orjuela Mejía en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima) y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la ciudadana Cenelia Orjuela Mejía contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4583 al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué (Tolima) para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (Tolima).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General