TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-382/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 382 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2339

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 El 25 de enero de 2017, por medio de apoderado, la empresa Pharmasan S.A.S. presentó demanda ejecutiva singular de mayor cuantía en contra del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander. Como pretensiones, solicitó (i) el pago de $112.298.637.oo, por concepto de “enajenación de bienes (Medicamentos-Insumos)”[1] que constan en 182 facturas; (ii) el pago de los intereses moratorios causados desde que se hicieron exigibles las facturas hasta que se realice su pago, y (iii) el pago de los gastos y costas procesales. La empresa demandante señaló que “la enajenación de [los] bienes no se encuentra soportada en un contrato de suministro entre las partes”[2].

 

2.                 El conocimiento del proceso le correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta. Mediante auto del 30 de enero de 2017, este despacho declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir las diligencias a los juzgados laborales del circuito de Cúcuta. Indicó que “el cobro de obligaciones que emanan del sistema de seguridad social, son de competencia de la Justicia Laboral [sic] y para el caso de marras, se está cobrando medicamentos e insumos que hacen parte del sistema de seguridad social integral, entre entidades prestadoras de servicios de salud, por lo tanto, este despacho no tiene competencia para conocer de esta acción”[3]. Por lo anterior, consideró que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral. Como fundamento, el juzgado invocó el numeral 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).

 

3.                 Efectuando nuevamente el reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta. El 29 de marzo de 2017, este juzgado libró mandamiento de pago por un valor total de $112.298.637.oo, correspondientes a las facturas presentadas por la demandante[4]. No obstante, posteriormente, mediante auto del 15 de junio de 2018, el juzgado declaró su falta de competencia. Argumentó que en el auto APL1531-2018 de la Corte Suprema de Justicia se señaló que “la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS-, en la medida en que el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[5]. Por ende, el juez envió el expediente a la oficina judicial del distrito para que fuese repartido entre los jueces administrativos.

 

4.                 Mediante providencia del 11 de febrero de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicción y (iii) ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. El juez argumentó, primero, que del numeral 6º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) “no se vislumbra lo concerniente a facturas que no tengan una conexidad con contratos celebrados por la entidad ejecutada”[6]. Segundo, que, de conformidad con el artículo 2 del CPTSS[7], “se transfirió a la jurisdicción ordinaria las controversias referentes al sistema de Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”[8]. Por lo tanto, consideró que el asunto debía ser decidido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta.

 

5.                 El 20 de mayo de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta resolvió remitir el asunto a la Corte Constitucional. Argumentó que del “artículo 14 del acto legislativo Nº 002 de 2015 por medio del cual se adicionó un numeral al artículo 241 superior, se advierte que la función de ‘dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones’, que antes correspondía a la Sala Jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior fue traslada a la Corte Constitucional”[9].

 

6.                 El 20 de febrero de 2023, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[10].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta y Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por la empresa Pharmasan S.A.S en contra del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, con el fin de que se ordene el pago de insumos y medicamentos que constan en facturas. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo en materia de ejecución de títulos valores derivados o no de un contrato estatal (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[12], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [13].
Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14].
Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

 

10.             La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

11.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por la empresa Pharmasan S.A.S configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

 

(i)  Satisface el presupuesto subjetivo, toda vez que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, que forma parte de la jurisdicción contencioso administrativo, y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta, que integra la jurisdicción ordinaria[16].

 

(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las dos autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ejecutiva, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii) Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 3 y 4).

 

4.     Competencia para conocer procesos ejecutivos en contra de entidades públicas que pretenden el pago títulos valores no derivados de un contrato estatal

 

12.             Por una parte, mediante el Auto 403 de 2021[17], la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. Para llegar a esta conclusión, en el auto se expusieron las siguientes razones:

 

(i)   La Corte Constitucional[18] y el Consejo de Estado[19] han establecido que todo contrato con una entidad pública es un contrato estatal, independientemente del régimen jurídico que se le aplica.

 

(ii) El artículo 104.2. del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]”. Igualmente, el numeral 6 del mismo artículo, refiere que dicha jurisdicción conoce de los procesos “ejecutivos […] originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

(iii)                       El Consejo de Estado ha concluido que cuando se presenta una demanda ejecutiva por incumplimiento contractual, atribuido a la entidad pública en el marco del contrato estatal que la vinculaba, y existe similitud entre las partes contratantes y las vinculadas al proceso judicial, la competencia será de la jurisdicción contenciosa administrativa. Lo anterior, por cuanto “… conserva relevancia la relación causal […] por lo cual, el deudor puede oponer excepciones propias del contrato y el juez deberá aplicar el derecho que lo rige”[20].

 

13.             Por otra parte, en el Auto 788 de 2021[21], la Sala estableció como regla de decisión que “[s]iguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constate la existencia de una relación contractual entre las partes”. Como fundamento, argumentó lo siguiente:

 

(i)      De conformidad con el Auto 613 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos enunciados en el numeral 6º del artículo 104 del CPACA.

 

(ii)   Según el Auto 403 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá conocer de “los ejecutivos cambiarios derivados de facturas”, siempre que “la obligación se origin[e] de una relación contractual estatal”. Por ende, “en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el 12 de la Ley 270 de 1996”.

 

(iii)  Con base en el artículo 2.5 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria laboral decidirá acerca de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

 

(iv)  El Consejo Superior de la Judicatura había considerado que correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral decidir una demanda ejecutiva promovida por una ESE en contra de una empresa de la misma naturaleza, para obtener el pago de facturas que daban cuenta de la “prestación básica de servicios de salud a los afiliados a las EPS o A.R.S”.

 

14.             Por último, en el Auto 553 de 2022[22], la Sala decidió establecer como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

15.             Por último, en el Auto 232 de 2023[23], la Sala Plena estableció como regla de decisión que “[e]n virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

5.     Caso concreto

 

16.             La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, porque Pharmasan S.A.S solicitó librar mandamiento ejecutivo en contra de una entidad pública –Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander–, para el pago de (i) unas facturas que no se derivan de un contrato suscrito por la referida entidad, según lo indicó expresamente la empresa demandante, y (ii) cuyo fundamento fue proveer medicamentos e insumos que, en principio, se relacionan con la prestación del servicio de seguridad social.  Por lo tanto, la Sala Plena concluye que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta es el competente para conocer la presente demanda y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2339 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. -  DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta en el sentido de DECLARAR que es el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la empresa Pharmasan S.A.S en contra del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2339 Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cúcuta para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General