COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 436 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2270.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales (Caldas).

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

 

Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 El 1 de octubre de 2021 la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) presentó un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho^[1] contra la Resolución SUB 274271 del 20 de octubre de 2018. Por medio de este acto administrativo, la entidad reconoció una pensión de sobrevivientes al señor José Aguirre Montoya, con ocasión del fallecimiento de su hijo Jesús Heli Aguirre Cardona.

 

2.                 A través de esa acción Colpensiones pretende que: (i) se declare la nulidad de la resolución mencionada por considerar que el señor Aguirre Montoya no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 para ser beneficiario de la prestación, ante la existencia de una compañera permanente del causante que acreditó un mejor derecho y; (ii) se ordene al señor Aguirre Montoya reintegrar los valores recibidos por concepto de mesadas, aportes en salud y retroactivo pensional, todo ello debidamente indexado.

 

3.                 La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Caldas el cual, mediante auto de 28 de octubre de 2021, ordenó su corrección a fin de que la parte actora aportara prueba de la calidad de servidor público del causante y prueba que permitiera determinar cuál fue el último lugar en donde prestó sus servicios. Asimismo, el tribunal ordenó determinar la cuantía del proceso de conformidad con el artículo 157 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[2].

 

4.                 Dentro del término legal para subsanar la demanda, Colpensiones precisó que el asunto es estrictamente pensional y no laboral. Adicionalmente, manifestó no estar en capacidad de determinar el último lugar donde el afiliado prestó sus servicios ya que nunca actuó como empleador y que, con base en el reporte de semanas cotizadas, presumía que el causante era un trabajador del sector privado. Por último, estimó la cuantía de la demanda en $36.874.336, suma correspondiente a las mesadas causadas y pagadas entre septiembre de 2018 y septiembre de 2021, fecha de presentación de la acción[3].

 

5.                 El 26 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Caldas declaró su falta de competencia para conocer del proceso y envió el expediente a la Oficina Judicial de Manizales para que fuera repartido entre los Juzgados administrativos del circuito de dicha ciudad toda vez que la cuantía era inferior a cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes. Ello, en aplicación de los artículos 155 y 157 del CPACA[4].

 

6.                 La demanda correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto el 25 de febrero de 2022. La autoridad judicial consideró que la competencia recae en la Jurisdicción Ordinaria, especialidad laboral, con fundamento en el artículo 104 del CPACA y el artículo 2° de la Ley 712 de 2011 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Con base en esas normas legales, y teniendo en cuenta que del análisis de la historia laboral del afiliado se concluyó que el señor Aguirre Cardona nunca cotizó para alguna entidad pública, el juzgado determinó que los jueces administrativos no tienen competencia sobre el caso ya que causante era empleado del sector privado[5].

 

7.                 En consecuencia, la demanda fue remitida al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales, el cual, mediante auto de 26 de abril de 2022, resolvió no asumir el conocimiento, planteó el conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales y dispuso la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria[6].

 

8.                 El juzgado laboral sustentó su decisión en el artículo 238 de la Constitución Política, en el artículo 104 del CPACA y en jurisprudencia del Consejo de Estado y afirmó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la reserva de revisión judicial de los actos administrativos. Además, señaló que la Jurisdicción Ordinaria no juzga actos administrativos en los que se cuestiona, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, la validez del acto administrativo que reconoció una pensión de sobrevivientes. Por último, la autoridad judicial sostuvo que, en este caso, lo que define la jurisdicción competente es la materia de la controversia y no el estatus del servidor[7].

 

9.                 El 12 de mayo de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá remitió a la Corte Constitucional el expediente para que esta resuelva el conflicto de jurisdicciones[8]. El 1 de noviembre de 2022 el asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente[9]. El 3 de noviembre del mismo año el asunto fue enviado al despacho ponente.

 

II. CONSIDREACIONES

 

Competencia

 

1.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[10].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[11]

 

2.                 La Corte Constitucional ha manifestado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando:

 

“(…) dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

 

3.                 Esta Corporación señaló en el Auto 155 de 2019 que la configuración de un conflicto entre jurisdicciones requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto[13]; (ii) el presupuesto objetivo, que implica la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Es decir, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14] y; (iii) el presupuesto normativo, el cual exige que las autoridades judiciales involucradas en el conflicto deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[15].

 

Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

 

4.                 La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que este caso se trata, efectivamente, de un conflicto de jurisdicciones, comoquiera que se satisfacen los tres presupuestos para su configuración. Ello, tres razones.

 

Primero, se cumple el presupuesto subjetivo. Al respecto, se evidencia que las autoridades judiciales en conflicto - el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales (Caldas) - pertenecen a distintas jurisdicciones, pues, mientras el primero hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa, el segundo pertenece a la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral. En ese sentido, el presente conflicto compromete a dos autoridades que administran justicia, que rechazaron su competencia y que pertenecen a distintas jurisdicciones.

 

Segundo, se acredita el presupuesto objetivo. De conformidad con el expediente, la controversia se suscitó en torno a una acción de lesividad interpuesta por Colpensiones contra una resolución propia en la que reconoció una pensión de sobrevivientes, con el objeto de que esta sea anulada.

 

Tercero, se satisface el presupuesto normativo. En efecto, las autoridades judiciales argumentaron, bajo razones de índole constitucional y legal, su falta de competencia para conocer de la demanda. Por un lado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) sustentó su decisión en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 2° de la Ley 712 de 2011 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por otro lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales (Caldas) se basó en el artículo 238 de la Constitución Política, en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en jurisprudencia del Consejo de Estado.

 

5.                 Por las anteriores razones, se cumplen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales (Caldas).

 

La competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que presente Colpensiones contra las resoluciones a través de las cuales concedió una pensión son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Reiteración del Auto 316 de 2021[16]

 

6.                 La acción de lesividad es la forma en que se denomina a las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho que presenta una entidad contra sus propios actos administrativos cuando esta no cuenta con el consentimiento del afectado para revocarlos. La Corte Constitucional ha establecido que, en esos casos, incluso si se trata de temas pensionales, la demanda de lesividad debe ser conocida por la jurisdicción contencioso-administrativa. El sustento de esta regla se deriva de los artículos 97 y 104 del CPACA[17], los cuales señalan que cuando una autoridad administrativa no tiene el consentimiento del titular de un derecho para revocar un acto administrativo de carácter particular, deberá demandarlo ante La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

7.                 En ese orden de ideas, la Corte estableció desde el Auto 316 de 2021 que la solución de las acciones de lesividad está expresamente encomendada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Dicha postura ha sido sostenida también por el Consejo de Estado[18], el cual señala que ese tipo de acción es el instrumento idóneo para que la administración controvierta la legalidad de sus propios actos. De ahí que el legislador haya establecido la posibilidad de que los actos administrativos sean demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por la misma entidad que los profirió como una forma de asegurar su legalidad y respeto por el ordenamiento jurídico.

 

Caso concreto

 

8.                 En esta oportunidad el conflicto de jurisdicciones trata sobre quién debe conocer una demanda que Colpensiones presentó contra un acto propio en el que reconoció una pensión de sobrevivientes. Teniendo en cuenta que esta acción se puede caracterizar como de lesividad, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con las razones anteriormente expuestas. Por consiguiente, la Corte resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) conocer del asunto. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en lo señalado en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[19].

 

I.                  DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales (Caldas) y DECLARAR que el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones contra la Resolución SUB 274271 del 20 de octubre de 2018 corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas).

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-2270 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (Caldas) para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida acción y para que comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales (Caldas) y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General