COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento dirigidas contra entidad pública o particulares en ejercicio de su función administrativa

 

En virtud del principio de especialidad y según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de una acción cumplimiento cuando se pretenda el cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 442 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2346

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas

 

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 12 de noviembre de 2021, Álvaro Salazar Marín y Germán Vallejo Obando interpusieron acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Alcaldía de Manizales y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales –ERUM, para que dieran cumplimiento al artículo 4 de la Ley 388 de 1997, sobre la participación democrática en la acción urbanística. Argumentaron que no hubo debate o diálogo con la comunidad sobre la reformulación del macroproyecto de vivienda de interés social Centro Occidente Colombia San José. Como pretensiones, pidieron que se ordene a las entidades demandadas “abrir espacios efectivos y amplios de participación de la comunidad para la reformulación del [m]acroproyecto San José”^[1].

 

2.                 Inicialmente, el proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales. Mediante Auto 788 del 30 de noviembre de 2021, este despacho declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitirlo al Tribunal Administrativo de Caldas, porque una de las entidades demandadas era del orden nacional. En su criterio, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado^[2], la competencia de los tribunales administrativos se define por la calidad de las partes accionadas, esto es, cuando se trate de autoridades de orden nacional^[3].

 

3.                 Mediante Auto 002 de 14 de enero de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas también declaró su falta de competencia. Consideró que “al margen que se mencione en la demanda como entidad demandada al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, no le asiste competencia a este Tribunal para avocar el conocimiento del presente asunto en tanto el incumplimiento de la norma establecida en el artículo 4 de la Ley 388 de 1997 se predica de la entidad territorial Municipio de Manizales”^[4]. Lo anterior, de acuerdo con la aclaración que hicieron los demandantes en la corrección de la demanda^[5]. Por consiguiente, el tribunal ordenó devolver el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.

 

4.                 A través de Auto 035 del 25 de enero de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales admitió la acción de cumplimiento y excluyó de la misma al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio^[6]. Posteriormente, el 18 de febrero de 2022, dicho juzgado emitió sentencia a favor de los accionantes. Declaró incumplido el artículo 4 de la Ley 388 de 1997 y ordenó “a la Alcaldía de Manizales y a la Empresa de Renovación Urbana de Manizales -ERUM- que proceda, de manera inmediata, a formalizar acciones y mecanismos reales, concretos y serios en los que se involucre a la comunidad afectada por dicho [m]acroproyecto, escuchando a los voceros legalmente constituidos y fortaleciendo, hasta donde sea posible la conjugación de intereses de los intervinientes (Estado y Comunidad), proceso en el cual, de ser pertinente, se incluya al Concejo Municipal para lo de su competencia constitucional y legal en asuntos de control político”^[7]. Frente a esa decisión, las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación^[8].

 

5.                 Por medio de auto interlocutorio 58 del 15 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó su remisión a los jueces civiles del circuito de Manizales. Como fundamentos, señaló el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 que estableció que la demanda de la acción de cumplimiento relacionada con dicha ley debe presentarse ante los jueces civiles. También, hizo referencia a pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional (Auto 951 de 2021), según los cuales, “[e]n razón del principio de especialidad, debe prevalecer lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, toda vez que, a diferencia de las demás leyes antes mencionadas, regula la acción de cumplimiento frente a un contenido concreto. Las demás leyes regulan el procedimiento general de la acción constitucional pero no remiten a materias específicas”. Además, advirtió que, en atención al artículo 138 del CGP, “la invalidez de la sentencia [de primera instancia] se dejará a la decisión de la autoridad judicial que asuma la competencia”^[9].

 

6.                 El 19 de mayo de 2022, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales no avocó el conocimiento de la acción de cumplimiento y planteó “conflicto negativo de jurisdicciones frente al Tribunal Administrativo de Caldas”^[10]. Sustentó su decisión en los artículos 3° de la Ley 393 de 1997 y 155 del CPACA, que “atribuye[n] la competencia de las acciones dirigidas al cumplimiento de las normas con fuerza de Ley o Acto Administrativo, en primera instancia a los Jueces Administrativos del Circuito del domicilio del accionante, y en segunda instancia, al Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo”^[11]. Por lo anterior, ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto.  

 

7.                 El 31 de mayo de 2022, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales remitió el asunto a la Corte Constitucional^[12]. El 20 de febrero de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora^[13].

 

II.                   CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

8.            La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[14].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

9.            La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas, la cual versa sobre la competencia para conocer la acción de cumplimiento interpuesta por Álvaro Salazar Marín y Germán Vallejo Obando contra la Alcaldía de Manizales y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales – ERUM. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de cumplimiento relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones

 

10.        Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.
Objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
Normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

 

11.        La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:

 

i)  Primero, el presupuesto subjetivo se cumple porque en el asunto se enfrentan dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Tribunal Administrativo de Caldas, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[19].

ii)    Segundo, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, ya que las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de una acción de cumplimiento, la cual sigue un trámite de naturaleza judicial.

iii) Tercero, el presupuesto normativo se acredita porque los despachos judiciales expresaron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que no tienen competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5 y 6 supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de cumplimiento relacionadas con el ordenamiento territorial y usos del suelo. Reiteración del Auto 019 de 2022

 

12.            Regulación de la acción de cumplimiento. El artículo 87 de la Constitución Política dispone que “[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En desarrollo de dicho contenido normativo, se expidió la Ley 388 de 1997^[20] con el objetivo de armonizar y actualizar las disposiciones de la Ley 9 de 1989 sobre planes de ordenamiento municipal con la nueva Constitución (artículo 1°). Particularmente, en el artículo 116, dicha ley dispuso el “[p]rocedimiento de la acción de cumplimiento”, el cual prevé que la demanda se presentará “ante el juez civil del circuito”.

 

13.            La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de cumplimiento es un derecho con que cuenta cualquier ciudadano para demandar la realización de un deber que nace de la ley o de un acto administrativo y que tiene como finalidad “procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”^[21]. Solo así se garantiza la efectividad de los derechos.

 

14.            Por su parte, de forma general, el artículo 3º de Ley 393 de 1997, “[p]or la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, dispone que “[d]e las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo”.

 

15.            Reiteración de regla de asignación de competencia. En el Auto 951 de 2021^[22], la Corte Constitucional precisó que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de las acciones de cumplimiento “cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo”. En tal sentido, la Sala Plena argumentó que el trámite de la acción de cumplimiento previsto por la Ley 388 de 1997 configura una norma especial que no ha sido derogada por la regulación general de la Ley 393 de 1997. En consecuencia, el procedimiento especial previsto por el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 está vigente y debe ser aplicado de forma prevalente. La Sala Plena llegó a esta conclusión en virtud del principio de especialidad luego de analizar las Leyes 153 de 1887^[23] y 57 de 1887^[24].

 

16.            Regla de decisión. En virtud del principio de especialidad^[25] y según lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de una acción cumplimiento cuando se pretenda el cumplimiento de leyes o actos administrativos relacionados con planes de ordenamiento territorial y usos del suelo por parte de entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa.

 

5.     Caso concreto

 

17.            La Jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. El asunto que genera el presente conflicto de jurisdicciones es la acción de cumplimiento interpuesta por Álvaro Salazar Marín y Germán Vallejo Obando en contra de la Alcaldía de Manizales y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales – ERUM. En la demanda se solicita el cumplimiento del artículo 4 de la Ley 388 de 1997; dicha ley tuvo como finalidad actualizar las disposiciones de la Ley 9 de 1989 sobre ordenamiento territorial municipal para armonizarlos con la Constitución de 1991. Por lo tanto, según la regla de decisión fijada en el Auto 951 de 2021, el conocimiento de la acción de cumplimiento de la referencia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en virtud del principio de especialidad y según lo establecido por el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.

 

18.            Por lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la acción de cumplimiento que suscita el conflicto sub examine es el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales. En consecuencia, ordenará remitirle el expediente CJU-2346, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.               DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer de la acción de cumplimiento del artículo 4 de la Ley 388 de 1997 instaurada por Álvaro Salazar Marín y Germán Vallejo Obando en contra de la Alcaldía de Manizales y la Empresa de Renovación Urbana de Manizales - ERUM.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2346 al el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Manizales, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Tribunal Administrativo de Caldas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General