COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 450 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2460

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá- Sección Segunda

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                                     

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 El 9 de abril de 2018^[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones GNR 362761 del 13 de octubre del 2014 y GNR 11883 del 20 de abril de 2015. Mediante estas (i) se reconoció y ordenó el pago de pensión de vejez a favor del señor Hernando Callejas (en adelante, el demandado) y (ii) se ordenó reliquidar la referida prestación, respectivamente. Como restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó que se ordenara al demandado reintegrar la suma de $37.436.730,00 por los valores devengados por la prestación indebidamente reconocida.

 

2.                 El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 13 Administrativo de Bogotá. El 5 de junio de 2019, en la audiencia inicial el juez declaró la excepción previa de falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso. Indicó que “si bien la jurisdicción contencioso administrativa está instituida para dirimir los conflictos que emanan de los actos administrativos, lo cierto es que en materia de seguridad social, la competencia general recae en la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 de la ley 712 de 2001”^[2]. Por esto, señaló que la competente para conocer del presente asunto es esa última jurisdicción. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación.

 

3.                 El conocimiento del recurso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda. Mediante auto del 15 de mayo de 2020^[3], este tribunal confirmó la decisión proferida el 5 de junio de 2019. Indicó que en providencia del 28 de marzo de 2019 el Consejo de Estado afirmó que “la controversia que se genera sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial, independiente de que aquella se haga a través de acto administrativo, […] [la] resuelve el juez especializado del contrato de trabajo”^[4].

 

4.                 El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá. Por medio de auto del 30 de marzo de 2022, este despacho (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda; (ii) propuso conflicto negativo de competencia; y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que “a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, no hace parte de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, toda vez que se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas”^[5]. Lo anterior, con fundamento en los artículos 97, 104 y 138 del CPACA.

 

5.                 Mediante oficio del 23 de junio de 2022, el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de competencia^[6].

 

6.                 En sesión del 7 de marzo de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora^[7].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución^[8].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 362761 del 13 de octubre del 2014 y GNR 1183 del 20 de abril de 2015. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[10], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.       Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [11].
2.       Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].
3.       Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

 

10.            La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

11.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones GNR 362761 del 13 de octubre del 2014 y GNR 1183 del 20 de abril de 2015 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

 

(i)               Satisface el presupuesto subjetivo, toda vez que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: a) el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Segunda, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y b) el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral^[14].

(ii)             Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

(iii)          Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2-4, supra).

 

4.      Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021

 

12.            En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad^[15]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos^[16]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”^[17], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”^[18]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”^[19], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

5        Caso concreto

 

13.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 362761 del 13 de octubre del 2014 y GNR 1183 del 20 de abril de 2015 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de las resoluciones GNR 362761 del 13 de octubre del 2014 y GNR 1183 del 20 de abril de 2015 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de los valores devengados con ocasión del reconocimiento indebido de la pensión de invalidez. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Segunda y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2460 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá  y el Juzgado 13 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 13 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las resoluciones GNR 362761 del 13 de octubre del 2014 y GNR 1183 del 20 de abril de 2015.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2460 al Juzgado 13 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General