COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 675 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-1928

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga.

 

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá DC, cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 El 16 de diciembre de 2020, el conjunto residencial “Condominio Bosque de Pinos”[1] interpuso acción popular en contra de la Compañía de Jesús-Comunidad Bucaramanga[2] y Claro Colombia S.A[3], con el fin de que sea removida o trasladada de su sitio una antena de transmisión de telecomunicaciones instalada por esta última compañía en un predio de propiedad de la Compañía de Jesús.

 

2.                 Como fundamento de su solicitud, el conjunto expuso que en el año 2009 se celebró un contrato de arrendamiento entre Comcel S.A. y la Compañía de Jesús, con el objeto de que el operador de telecomunicaciones dispusiera del uso y goce de un área aproximada de 15x15m en un predio de la comunidad, en aras de instalar allí “una torre y equipos celulares necesarios para la transmisión de comunicación celular”[4].

 

3.                 La copropiedad manifestó que la mencionada instalación se encuentra a 31 metros de distancia de la torre 3 del conjunto, y a una distancia de 30 metros de la torre 4, aclarando que en el condominio residen personas adultos mayores y menores de edad. En tal sentido, sostienen que los copropietarios han tenido que padecer efectos nocivos “por la presencia de la antena”[5] y, en concreto, “dolor de cabeza, insomnio, depresión e irritación”[6], entre otras dolencias. De esta manera, “es evidente que se está presentando un daño a la salubridad pública, dado (sic) los malestares que están exteriorizando los habitantes de las torres 3 y 4 del conjunto”[7].

 

4.                 En consecuencia, se solicitó (i) “vincular a todas las personas naturales y jurídicas que tuvieran relación con la presunta afectación generada por la antena”[8]; (ii) declarar que las accionadas han vulnerado los derechos colectivos de goce a un ambiente sano y a la salubridad pública de los habitantes del conjunto; y (iii) ordenar que se remueva o traslade de su sitio la antena de comunicaciones ubicada en el predio de propiedad de la Compañía de Jesús.

 

5.                 En auto del 21 de enero de 2021[9], el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga declaró su falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Santander. Como fundamento, expuso que le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las acciones populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Igualmente, expuso que, en algunos casos, el extremo pasivo se encuentra conformado por un ente público y un privado, evento en el cual es competente para conocer del asunto el juez de lo contencioso administrativo, siguiendo las reglas del fuero de atracción[10].

 

6.                 Sin embargo, señaló que el extremo accionado del presente proceso se encuentra integrado por Claro S.A., la Compañía de Jesús y por “las entidades públicas encargadas de autorizar la instalación de la antena de telefonía celular, de vigilar y regular la distancia prudente en la que se ubica la torre de telefonía móvil y de controlar y verificar la radiación emitida por las antenas de telefonía móvil celular, estas son, el municipio de Bucaramanga, el MinTIC, y la Agencia Nacional del Espectro”[11]. En virtud de ello, estimó que, al ser demandados un particular que presta un servicio público así como entidades públicas del orden municipal y nacional, “(…) resulta necesario remitir las diligencias para su conocimiento al Tribunal Administrativo de Santander, conforme a lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998”[12].

 

7.                    El expediente fue reasignado al Tribunal Administrativo de Santander, el cual, en auto del 24 de febrero de 2021, resolvió remitir el proceso a los juzgados civiles del circuito de Bucaramanga por falta de competencia. Como sustento de ello, señaló que la acción fue interpuesta en contra de la Compañía de Jesús y de Claro S.A., ambas personas jurídicas de derecho privado. En tal sentido, reiteró el contenido de los artículos 15[13] y 16[14] de la Ley 472 de 1998, y expuso que según lo previsto en el artículo 155.10 del CPACA, los jueces administrativos conocen de las acciones populares que involucren particulares que desempeñen funciones administrativas. Con base en ello, y de cara al caso concreto, explicó que ambos accionados no ejercen ninguna atribución de carácter administrativo y, por lo tanto, el conocimiento del presente asunto debe ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

 

8.                 Luego de haber reasignado el asunto a los jueces civiles, en auto del 11 de marzo de 2021[15], nuevamente el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga consideró que carece de jurisdicción para fallar la acción popular, y dispuso devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Santander. En sustento de ello, sostuvo que esta última autoridad no se percató de que ese despacho ya había declarado la falta de jurisdicción para fallar el asunto, por lo cual el expediente debía regresar a su conocimiento y “en caso de insistir que carece de competencia para conocer de fondo la acción popular (y con ello desestime los argumentos de este juzgado para declarar la falta de jurisdicción y competencia) proponga el conflicto negativo de jurisdicción”[16].

 

9.                 Debido a las decisiones adoptadas por ambos despachos, el apoderado del conjunto accionante interpuso una acción de tutela solicitando el amparo de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Esta acción fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 4 de febrero de 2022. En dicho fallo, se ordenó al Tribunal Administrativo de Santander remitir el expediente a esta corporación para efectos de dirimir el conflicto negativo de jurisdicción. Como sustento de ello, se consideró que hubo una dilación injustificada en la admisión de la demanda, ya que, a pesar de haberse presentado desde enero de 2021, a la fecha seguía sin superarse la etapa de admisión.

 

10.            En cumplimiento de lo anterior, en auto de fecha 17 de febrero de 2022, el Tribunal accionado declaró su falta de jurisdicción y formuló el conflicto negativo de jurisdicciones, reiterando lo ya dicho en el auto de fecha 24 de febrero de 2021.

        

11.            En sesión del 25 de noviembre de 2022 se realizó por la Sala Plena el reparto del expediente, siendo enviado al despacho del magistrado sustanciador el día 29 del mes y año en cita[17].

 

II.              CONSIDERACIONES

 

12.            Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

13.            Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[18].

 

14.            Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[19]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[20]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[21]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[22].

 

15.            Competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, para conocer de las acciones populares contra empresas de servicios públicos domiciliarios de naturaleza privada. Como ya lo ha señalado esta corporación, según las reglas establecidas en los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, así como en el artículo 20.7 del Código General del Proceso (o CGP), la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de la acción popular presentada contra un particular cuando el acto, hecho u omisión que se controvierte no implica el ejercicio de funciones administrativas. En caso contrario, se asigna la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[23].

 

16.            Para el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios, este tribunal ha explicado que “la prestación de un servicio público no implica, per se, el ejercicio de función administrativa”[24], en tanto que, si bien el Legislador ha otorgado a estas empresas algunas facultades y prerrogativas propias de una autoridad pública, ello “(…) no tiene la virtualidad de convertir en función administrativa el desarrollo ordinario de su objeto social”[25]. Luego, “estas empresas ejercen función administrativa [i] en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios”[26], o cuando (ii) se activan los poderes inherentes a las cláusulas exorbitantes pactadas en un contrato; (iii) o se ejercen las prerrogativas de uso del espacio público, ocupación temporal de inmuebles, la constitución de servidumbres y la enajenación forzosa de bienes; o (iv) se desempeñan las atribuciones de jurisdicción coactiva por parte de las empresas oficiales de servicios públicos[27].

 

17.            Por tal motivo, la Corte ha señalado que, según lo establecido en el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, “salvo que la Constitución o la ley dispongan expresamente lo contrario, los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como las gestiones, su administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en la citada ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado”[28].

 

18.            En este sentido, la Sala Plena ha considerado que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria dirimir los conflictos relacionados con una falla en la prestación del servicio que está a cargo de la empresa[29]  y, en sentido contrario, “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es [la] competente para conocer de las acciones populares cuando a las empresas prestadoras de servicios públicos se les atribuya la violación de los derechos colectivos como producto de actos, acciones u omisiones que giren entorno a su función administrativa, es decir, las actuaciones que estén asociadas a las decisiones que adoptan sobre los derechos de sus usuarios o suscriptores, o cualquier otra en la que la empresa de servicios públicos resuelva una situación jurídica concreta que surja de alguna petición, queja, reclamo o recurso”[30].

 

19.            De esta manera, corresponderá al juez que dirime el conflicto determinar, en cada caso, si está ante el ejercicio de una función administrativa por parte de la empresa accionada, “sin que ello implique o pueda asumirse como un estudio de fondo sobre el asunto”[31].

 

20.            A partir de estas consideraciones, la Sala Plena ha resuelto asignar la competencia a la Jurisdicción Ordinaria, especialidad civil, en aquellos casos en que los actores demandaron el cumplimiento de una acción propia del objeto social de la E.S.P., es decir, que las pretensiones no versaron sobre el trámite de una petición, queja o recurso contra alguna decisión del prestador del servicio público, ni implicó el ejercicio de prerrogativas públicas, como lo es, la activación de una cláusula exorbitante ni la ocupación del espacio público[32].

 

21.            Bajo las consideraciones expuestas, y de cara al caso concreto, se concluye que la celebración de un contrato de arrendamiento, de forma consensuada con otro particular, y la posterior instalación de una antena a efectos de cumplir con el objeto social de un operador de telecomunicaciones, no constituye una actividad que implique el desarrollo de funciones administrativas. Por el contrario, se trata de un acto que desarrolla el objeto social de Claro S.A. Al respecto, ya lo ha establecido la Sala Plena, esta última compañía “(…) tiene como objeto principal la prestación y comercialización de servicios de comunicaciones, así como, la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones dentro y fuera de Colombia”[33].

 

22.    Examen del caso concreto. En el asunto bajo examen, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, como autoridades que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo), (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimirla, esta es, el conocimiento de la acción popular adelantada por el conjunto Bosque de Pinos contra Claro S.A., la Compañía de Jesús, y “todas las personas naturales y jurídicas que tuvieran relación con la presunta afectación generada por la antena”; y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales sustentaron su falta de jurisdicción en fundamentos legales. Por una parte, el juez civil hizo alusión a los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, así como a las reglas sobre el fuero de atracción. Y, por su parte, el Tribunal Administrativo hizo referencia a las mismas disposiciones, así como al artículo 155.10 del CPACA.

 

23.    Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, por las siguientes razones. En primer lugar, existe una clara distinción entre la función administrativa y el servicio público, como se explicó con anterioridad en esta providencia. En segundo lugar, la empresa de servicios públicos que se demanda es de naturaleza privada, como ya lo ha establecido este tribunal[34], por lo que solo le asiste competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de una acción popular en su contra, siempre que la actividad que se cuestione implique el desempeño de “funciones administrativas”, como expresamente lo dispone el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

 

24.            En tercer lugar, y como derivación de lo manifestado, la celebración de un contrato de arrendamiento, de forma consensuada con otro particular, así como la instalación y operación de una antena para dar cumplimiento a su objeto social, no constituye el ejercicio de función administrativa sino, por el contrario, un acto material propio del objeto de la empresa prestadora de servicios públicos que se rige por el derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994^[35]. Ello se ratifica cuando se advierte que, para efectos de su operancia, no se activan cláusulas exorbitantes, tampoco se recurre a las atribuciones de uso del espacio público, ocupación temporal de inmuebles o enajenación forzosa de los mismos, pues de por medio se encuentra un acuerdo de voluntades con otro privado que también integra el extremo accionado[36] y, menos aún, se trata del agotamiento de un procedimiento administrativo de reclamación por parte de usuarios, ya que no se debate lo resuelto en el marco de una petición, queja, reclamo o recurso elevados por los habitantes del conjunto, en calidad de usuarios, ante Claro S.A.

 

25.     Sobre esto último, cabe efectuar las siguientes precisiones: (i) en el expediente se encuentra un derecho de petición presentado por el conjunto ante la Compañía de Jesús-Comunidad Bucaramanga[37], es decir, no se trata de una solicitud formulada ante Claro S.A; y, en todo caso, (ii) lo debatido no obedece a “la resolución de una situación jurídica concreta que surja de alguna petición, queja, reclamo o recurso”[38], sino a una situación estructural y preexistente que no tiene su origen en una petición, queja o recurso.

 

26.            Finalmente, con relación al argumento planteado por el juez civil, según el cual la acción se dirige en contra de “las entidades públicas encargadas de autorizar la instalación de la antena de telefonía celular, de vigilar y regular la distancia prudente en la que se ubica la torre de telefonía móvil y de controlar y verificar la radiación emitida por las antenas de telefonía móvil celular, estas son, el municipio de Bucaramanga, el MinTIC, y la Agencia Nacional del Espectro”, considera la Sala, en línea con el criterio manifestado en el auto 1637 de 2022, que frente a estas entidades no existe una pretensión concreta en la acción popular –incluso, no fueron mencionadas–- y más allá de esto, “a partir de un análisis estrictamente preliminar que no compromete la resolución del fondo del asunto, en principio no se evidencia que la presunta violación o amenaza de derechos colectivos provenga, aparentemente, de la actuación de dicha[s] institución[es], sino de una empresa prestadora de servicios públicos, de naturaleza privada, a quien las entidades públicas vigilan o supervisan en el ejercicio general de sus funciones”[39].

 

27.    En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para adelantar el trámite de esta acción constitucional es el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga, en aplicación de los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 20.7 de la Ley 1564 de 2012[40].

 

28.    Regla de la decisión.  La Corte determina que, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 20.7 de la Ley 1564 de 2012, la Jurisdicción Civil Ordinaria es la competente para conocer, tramitar y decidir sobre las acciones populares que se adelanten contra empresas de servicios públicos de naturaleza privada, cuando dicha reclamación no conduce ni implica el desarrollo de funciones administrativas, sino que se trata de un acto material propio del objeto de la empresa prestadora de servicios públicos, que se rige por el derecho privado, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994.

 

III.    DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de DECLARAR que el Juez 9 Civil del Circuito de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida contra la Compañía de Jesús-Comunidad Bucaramanga, Claro Colombia S.A., así como “todas las personas naturales y jurídicas que tengan relación con la presunta afectación generada por la antena”.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1928 al Juzgado 9 Civil del Circuito de Bucaramanga para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, incluyendo al Tribunal Administrativo de Santander.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General