COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento dirigidas contra entidad pública o particulares en ejercicio de su función administrativa

 

La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer acciones de cumplimiento, cuyo objeto sea dar aplicación a lo establecido por las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991, modificadas por la Ley 388 de 1997, en lo relacionado con solicitudes de licencias de subdivisión de predios, dirigidas contra entidades públicas o privadas que ejerzan funciones administrativas. Lo anterior, en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad, sin perjuicio que la acción de cumplimiento se fundamente en la configuración de un silencio administrativo positivo.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 684 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2343

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 5 de abril de 2021, Angie Natalia Bolívar Correa interpuso acción de cumplimiento en contra de la Alcaldía Municipal de Tabio, Cundinamarca, con el propósito de que se aprobara una licencia de subdivisión de una porción de terreno comprada mediante Escrituras Públicas No. 646 del 27 de septiembre de 2014 y 1294 del 12 de octubre de 2017, para así obtener un folio de matrícula inmobiliario individualizado. La demandante expuso que desde la presentación de la solicitud de dicha licencia de subdivisión (14/12/2020) transcurrieron más de 45 días sin que la accionada emitiera respuesta, en los términos del artículo 34^[1] del Decreto 1469 de 2010. Luego, para el 26 de febrero de 2021 operó la figura del silencio administrativo positivo.

 

2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 8 de abril de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá declaró su falta de jurisdicción. Adujo que la demanda pretende el cumplimiento de una norma relacionada con la expedición de una licencia de subdivisión, asunto que corresponde por competencia a los jueces civiles del circuito, de acuerdo con lo previsto en el numeral 1º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997. Dicho artículo prevé que el procedimiento de la acción de cumplimiento para hacer efecto el cumplimiento de una ley o acto administrativo, relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en leyes relativas al ordenamiento del territorio, le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito de Zipaquirá.

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El 7 de mayo de 2021, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Zipaquirá propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Explicó que si bien la demanda hace referencia a un trámite de licencia de subdivisión de un predio, lo cierto es que lo pretendido por el demandante es la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, regulada en el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011^[2], en concordancia con el artículo 34 del Decreto 1469 de 2010. Concluyó que, de acuerdo con el artículo 3° de la Ley 393 de 1997^[3], la competencia de la acción de cumplimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

II.  CONSIDERACIONES

 

El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

4. Con base en las reglas expuestas en el auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)     Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Zipaquirá, que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Angie Natalia Bolívar Correa interpuso acción de cumplimiento en contra de la Alcaldía Municipal de Tabio, con el propósito de obtener la aprobación de la subdivisión solicitada, como consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo.

 

(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para no conocer de la acción de cumplimiento. De un lado, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá declaró su falta de jurisdicción, de conformidad con el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, en la medida en que a su entender, dicha norma estableció que las acciones de cumplimiento relacionadas con licencias de subdivisión sobre ordenamiento territorial son resueltas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. De otro lado, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Zipaquirá adujo que, de acuerdo con las Leyes 1437 de 2011 y 393 de 1997, carece de jurisdicción para conocer del caso, porque si bien la demanda hace referencia a un trámite de licencia subdivisión, lo cierto es que lo pretendido es la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, establecida en el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

5. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia bajo estudio. Para este propósito, referirá los siguientes temas: (i) competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos de acciones de cumplimiento, (ii) competencia especial de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, en materia de acciones de cumplimiento relacionadas con planes de desarrollo municipal y de ordenamiento territorial y (iii) solicitud de cumplimiento de un acto administrativo configurado por silencio administrativo positivo.  

        

6. Competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de cumplimiento. La Ley 393 de 1997, por medio del cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política, consagró, en su artículo 3º, la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de cumplimiento. En concreto, dispuso en su artículo 3° que “[d]e las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo”. Asimismo, establece que las acciones de cumplimiento que correspondan al Consejo de Estado serán resueltas por la respectiva sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo, que correspondan al consejero ponente.  

 

7. Competencia especial de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, en materia de acciones de cumplimiento. De acuerdo con el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de las acciones de cumplimiento sobre leyes y actos administrativos relacionados con la aplicación de los instrumentos previstos en las leyes 9ª de 1989^[4] y la misma 388 de 1997. De esta manera, la jurisdicción ordinaria cuenta con una competencia especial sobre el cumplimiento de leyes y actos administrativos relativos al desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes, al uso equitativo y racional del suelo, a planes de ordenamiento territoriales, desarrollo urbano y, general, en cuanto al ordenamiento del territorio municipal, materias reguladas por dichas disposiciones jurídicas.

 

Bajo esta perspectiva, la Corte Constitucional, mediante auto 951 de 2021^[5], analizó un conflicto de competencia entre las jurisdicciones administrativa y ordinaria civil, asociado al conocimiento de una acción de cumplimiento sobre un acuerdo municipal que establecía condiciones para la certificación del uso del suelo. En esa oportunidad, luego de analizarse el alcance de la competencia de cada jurisdicción sobre el procedimiento de la acción de cumplimiento, dispuso como regla de decisión que: “[l]a jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad”.   

 

8. Solicitud de cumplimiento de un acto administrativo configurado por silencio administrativo positivo. El artículo 84 de la Ley 1437 de 2011 establece, respecto al silencio administrativo, que “en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva”. Asimismo, el artículo 2.2.6.1.2.3.1 del Decreto 1077 de 2015^[6] reguló lo concerniente al silencio administrativo positivo en casos de solicitudes de licencias de subdivisión presentadas ante las autoridades municipales, fijó un plazo de 45 días para que la autoridad encargada resolviera la respectiva solicitud de subdivisión y en caso de no cumplirse dicho término, se aplicará el silencio positivo administrativo, el cual será susceptible de reclamo mediante acción de cumplimiento. En lo que se refiere al silencio administrativo positivo, el Consejo de Estado ha indicado que se trata de un “acto presunto” que hace que el “administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable”^[7]. De modo que el silencio administrativo equivale a una decisión positiva, respecto de peticiones o solicitudes formuladas.

 

 

III. CASO CONCRETO

 

9. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Zipaquirá es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme a las siguientes razones:

 

10. (i) El presente caso trata de una licencia de subdivisión, que es un asunto propio del ordenamiento del territorio. El artículo 2.2.6.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015^[8] clasificó la subdivisión como una de las categorías de licencias urbanísticas. Asimismo, el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 (que modifica la Ley 9ª de 1989) dispuso que para adelantar obras de subdivisión de predios se requiere contar con la respectiva licencia urbanística. Lo anterior quiere decir que una licencia de subdivisión encuadra dentro del eje temático establecido en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, en relación con la competencia de la jurisdicción ordinara para el conocimiento de acciones de cumplimiento que pretendan la materialización de lo consagrado por esa misma ley y por la 9ª de 1989.

 

11. (ii) Las acciones de cumplimiento relacionadas con el ordenamiento del territorio son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. La Corte encuentra que en el presente caso resulta necesario acudir al principio de especialidad de la ley. Al respecto, el artículo 3° de la Ley 393 de 1997 dispuso la competencia, a partir de una aproximación de carácter general, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de cumplimiento. No obstante, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 estableció, por especialidad, el conocimiento de las acciones de cumplimiento a la jurisdicción ordinaria, cuando se trate de temas relativos o asociados a planes de desarrollo municipal y de ordenamiento territorial.

 

12. (iii) El modo de configuración de un acto administrativo no cambia su naturaleza jurídica. En el expediente está acreditado que la demandante interpuso la acción constitucional con el propósito de obtener el cumplimiento de un acto de la administración municipal, producto de un silencio administrativo positivo. En concordancia con lo expuesto, la Sala encuentra que la forma como se configura el acto administrativo no cambia el hecho de que su cumplimiento se solicita sobre un acto presunto de la administración por disposición de la Ley 1437 de 2011 y del Decreto 1077 de 2015. En ese orden, al tratarse de un acto administrativo relacionado con los usos del suelo, la respectiva acción de cumplimiento debe tramitarse ante los jueces civiles del circuito, en atención a la norma especial que consagra dicha competencia, como lo es el referido artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el auto 951 de 2021 que, como quedó explicado, dispuso la aplicación del principio de especialidad para la determinación de la jurisdicción competente que, en el presente caso, corresponde a la ordinaria en su especialidad civil.

 

13. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer acciones de cumplimiento, cuyo objeto sea dar aplicación a lo establecido por las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991, modificadas por la Ley 388 de 1997, en lo relacionado con solicitudes de licencias de subdivisión de predios, dirigidas contra entidades públicas o privadas que ejerzan funciones administrativas. Lo anterior, en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad, sin perjuicio que la acción de cumplimiento se fundamente en la configuración de un silencio administrativo positivo.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Zipaquirá conocer la acción de cumplimiento promovida por Angie Natalia Bolívar Correa contra la Alcaldía Municipal de Tabio.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-2343 al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Zipaquirá para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General