COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Auto 005 de 2022).

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 766 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2439

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, Magdalena, y el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta.

 

Magistrado Sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 13 de diciembre de 2021, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía^[1] presentó demanda verbal en los términos de los artículos 368 y siguientes del Código General del Proceso (en adelante CGP), por medio de la que pretende el reintegro del subsidio de vivienda otorgado al soldado profesional Jeison Alfonso Murieles Polo. Solicitó que se condene al demandado a (i) restituir la suma de $35.989.923 indexada al valor que corresponda en el momento en que se le reintegre y (ii) pagar los gastos que se originen del presente proceso y las costas judiciales.

 

La demandante asegura que el demandado allegó “documentación con información que correspondía a la adquisición de una vivienda de uso residencial, cuando en realidad adquirió un lote sin construcción alguna”^[2]. Es decir, presentó documentación con información irregular para acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos para la asignación y el desembolso del subsidio. A esta conclusión llegó en cumplimiento de la función de supervisión a través de la verificación del inmueble objeto del subsidio de vivienda, luego de realizar dictamen pericial y avalúo con registro fotográfico.  Por esta razón, mediante comunicación del 9 de septiembre de 2021, solicitó al demandado restituir la suma que le fue desembolsada, en un término de tres meses, de conformidad con los artículos 2.6.2.1.1.1.2 y 2.6.2.1.1.1.8 del Decreto 1070 de 2015^[3].

 

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El 11 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación-Magdalena declaró su falta de competencia con fundamento en los artículos 2º, 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Esto debido a que “el extremo activo corresponde a una Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional y si bien es de carácter financiero, la controversia se deriva de un acto administrativo mediante el cual la entidad demandante reconoce el subsidio para vivienda al personal afiliado del Ministerio de Defensa y Policía Nacional”^[4], motivo por el cual “no encuadra en las excepciones previstas por el legislador y en ese entendido corresponderá su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso Administrativo”^[5]. En consecuencia, ordenó su remisión a los juzgados administrativos del Magdalena para reparto^[6].

 

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta. El 9 de junio de 2022, la autoridad declaró su falta de competencia para conocer del caso. Sustentó su postura en lo establecido en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. En concreto, señaló que tanto la naturaleza de la demandante como empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera, como lo relativo al manejo del ahorro de sus afiliados, hacen que el asunto escape a la competencia de la jurisdicción contenciosa^[7]. Por lo tanto, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

4. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Con base en las reglas expuestas en el auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)     Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, Magdalena, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por otra parte, el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía presentó demanda verbal de reintegro de subsidio de vivienda contra Jeison Alfonso Murieles Polo. Lo anterior, con el propósito de que se condene al demandado a reintegrar el valor indexado del subsidio de vivienda otorgado y pagar los gastos que se originen del presente proceso y las costas judiciales.

 

(iii) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos para rechazar su competencia para conocer de la acción. De un lado, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, Magdalena, indicó que no se configuran los factores de exclusión del artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la demandada es una entidad pública y la controversia se origina en un acto administrativo propio, por lo que remitió el asunto a los jueces administrativos. De otro lado, el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta señaló que se configuraba la causal de exclusión prevista en el artículo 105.1 del CPACA, porque la controversia involucra a una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, respecto al manejo del ahorro de sus afiliados.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

5. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia bajo estudio. Para este propósito, se referirá a (i) la naturaleza jurídica de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía y sus funciones, (ii) la excepción del artículo 105.1 del CPACA y el concepto de giro ordinario de los negocios, y (iii) la regla de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Por último, (iv) resolverá el caso concreto.

 

6. Naturaleza jurídica y funciones de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. Fue creada por la Ley 87 de 1947 y reorganizada por el Decreto 353 de 1994, la Ley 973 de 2005 y la Ley 1305 de 2009. Es una Empresa Industrial y Comercial -EIC- del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial. Está dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y vigilada por la Superintendencia Financiera^[8]. Tiene como objeto facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, “mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto” ^[9].

 

La entidad tiene entre otras funciones las de “[c]olaborar con el Ministerio de Defensa Nacional en la formulación de la política y planes generales en materia de vivienda propia para sus afiliados”, “[a]dministrar directa o indirectamente los bienes muebles o inmuebles y los recursos de capital que constituyen el patrimonio de la entidad”, “[f]omentar el ahorro voluntario de sus afiliados”, “[o]rganizar sistemas especiales de administración de los recursos de los afiliados, a través de entidades fiduciarias, bancos u otras entidades del sector financiero vigiladas por la Superintendencia Bancaria”, “[c]elebrar contratos de mandato, encargos de gestión, administración fiduciaria y fiducia pública en las diferentes modalidades, conforme a las normas de la Ley 80 de 1993, o las que la adicionen, modifiquen o sustituyan”, “[r]ecibir y administrar los aportes de sus afiliados”, “[l]levar el registro de los aportes de sus afiliados a través de cuentas individuales”, “[g]estionar la consecución de subsidios y apoyos de carácter técnico y financiero que contribuyan a mejorar el acceso a la vivienda de los afiliados”, “[l]as demás que correspondiendo a su objeto, sea necesario adelantar para el cumplimiento adecuado de los mismos”.^[10]

 

Particularmente, se encarga de entregar a los afiliados el subsidio para adquisición de vivienda regulado en los artículos 24, 25 y 26 del Decreto Ley 353 de 1994, modificados por la Ley 973 de 2005, previa comprobación de que su valor será invertido en alguno de los modelos de solución de vivienda ofrecidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, con apego a los requisitos y condiciones que al efecto establezca su junta directiva^[11]. De acuerdo con el parágrafo 2º del Decreto Ley 353 de 1994, modificado por el artículo 14 de la Ley 973 de 2005, “[s]erá restituible el subsidio para vivienda si se comprueba por algún medio probatorio que existió documentación o información irregular o falsa para acreditar los requisitos establecidos para la asignación del subsidio”. A su vez, el Decreto 1070 de 2015, reglamentario del Sector Administrativo de Defensa, habilita a la caja para “ejercer la supervisión y vigilancia sobre la adecuada destinación de los recursos que reciba el beneficiario por concepto de subsidio para vivienda” (artículo 2.6.2.1.1.1.9.) y obtener la restitución del subsidio indebidamente invertido “ajustado de acuerdo con el incremento del Índice de Precios al Consumidor, IPC, registrado entre la fecha de recibo del subsidio y la de restitución, en un término de tres (3) meses, contados a partir de la solicitud de reintegro” (artículo 2.6.2.1.1.1.8.).

 

La jurisprudencia de esta Corporación aclaró que el régimen de vivienda para los miembros de la Fuerza Pública no hace parte del sistema general de subsidio de vivienda familiar pues, a diferencia de este, tiene carácter prestacional^[12]. Asimismo, afirmó que su origen no se encuentra exclusiva, ni principalmente, en los recursos del presupuesto nacional, sino que está basado en un fondo común que combina los aportes a las cuentas individuales y sus rendimientos^[13]. Justamente, el artículo 2.6.2.1.1.1.4 del Decreto 1070 de 2015 establece que para el financiamiento del subsidio:

 

“El Gobierno Nacional apropiará anualmente un valor equivalente al 3% de la nómina de los soldados Profesionales con carácter de subsidio para vivienda de los Soldados Profesionales el cual será administrado por parte de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía a través de una Subcuenta Separada.

 

Complementariamente, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía destinará anualmente un porcentaje correspondiente al 4% real de los rendimientos de las cesantías y subsidios para el financiamiento de los subsidios del personal de Soldados Profesionales, el cual se administrará en la Subcuenta mencionada en la cual se incluirán los recursos trasladados por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

 

7. La excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA y el concepto de giro ordinario de los negocios. La citada norma indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

 

8. En relación con dicha excepción, el Consejo de Estado^[14] ha señalado que se configura siempre que concurran dos elementos: (i) un elemento orgánico, según el cual la entidad pública inmersa en la controversia tenga la calidad de institución financiera y esté sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera; y (ii) un elemento material, que precisa su aplicación para las controversias que se generen respecto al giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras. Respecto a este último supuesto, ha precisado que la noción giro ordinario de los negocios “comprende todas aquellas actividades (…) [i] que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero–; [o] (…) [ii] que sean conex[as] al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad [su] desarrollo o ejecución”^[15].

 

9. En suma, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias relacionadas con (i) entidades públicas de carácter financiero y vigiladas por la Superfinanciera, siempre y (ii) cuando estas correspondan al giro ordinario de sus negocios.

 

10. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer las controversias que se originan por entidades públicas de carácter financiero, cuando estas correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Al respecto, este tribunal fijó la siguiente regla de decisión: “[l]a Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 [del CPACA], 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996”^[16].

 

11. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad pública de carácter financiero sea la parte demandada^[17] o la parte demandante^[18] dentro del proceso, por cuanto el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011 no diferencia si la entidad actúa como parte activa o pasiva en el mismo. Similar criterio tenía la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que, en su momento, determinó que la jurisdicción civil era la competente para conocer las controversias de entidades públicas de carácter financiero cuando estas actuaran como demandantes^[19].

 

III. CASO CONCRETO

 

12. La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, Magdalena, es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, conforme las siguientes razones: 

 

(i)     La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una entidad pública de carácter financiero, sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. En primer lugar, del estudio del asunto se resalta que, según el Acuerdo No. 05 del 30 agosto de 2016^[20], la naturaleza de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero, del orden nacional, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional. Tiene por objeto facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, a través de la promoción y realización de operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, captación y administración del ahorro de los afiliados. Bajo ese supuesto, se puede concluir que es una entidad nacional que ejecuta acciones y operaciones de carácter financiero.

 

En segundo lugar, la Sala consultó la página web de la Superintendencia Financiera con el fin de establecer si la demandante es sujeto de inspección y vigilancia. Al respecto, constató que en la tabla de entidades vigiladas^[21] con corte a 19 de abril de 2023, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía hace parte de las entidades vigiladas por esa Superintendencia. Por lo anterior, se cumple con los presupuestos exigidos en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. Es decir, que además de ser una institución financiera, en el giro ordinario de sus negocios está también vigilada por la Superintendencia Financiera.

 

(ii)   El origen de la controversia forma parte del giro ordinario de los negocios de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. La controversia tiene su origen en el reintegro del valor indexado de un subsidio para el acceso a una solución de vivienda, otorgado en favor de un soldado profesional afiliado a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. A pesar de que, en principio, no se trata ni de un contrato ni de un evento de responsabilidad extracontractual, resulta válido entender que sí deriva de una función complementaria de la entidad pública, de naturaleza especial, a cargo del manejo de una prestación del régimen de vivienda propio de la Fuerza Pública. Esto se relaciona con el giro ordinario de los negocios de la demandante en la intermediación, captación y administración del ahorro de sus afiliados, al tiempo que forma parte de las funciones de la caja en el desarrollo de actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias dirigidas a proteger los recursos a su cargo, para facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, de conformidad con el Decreto Ley 353 de 1994, la Ley 973 de 2005 y el Decreto 1070 de 2015.

 

13.  Contrario a lo señalado por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación-Magdalena para rechazar su competencia en el asunto, el que la demandante sea una entidad pública y se pronuncie a través de actos administrativos para entregar o solicitar directamente el reintegro del valor del subsidio de vivienda al personal afiliado a la caja, no son motivos suficientes para aplicar a la solución de esta controversia el inciso primero del artículo 104 del CPACA, toda vez que: (i) la asignación de competencia en los términos de dicha cláusula se efectúa en sentido restrictivo, justamente para evitar enviar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo -JCA- todo tipo de controversias que involucren a entidades públicas o se relacionen con actos administrativos; (ii) se cumplen a cabalidad las exigencias del artículo 105.1 del CPACA para excluir el asunto del conocimiento de la JCA.

 

Regla de Decisión: La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Auto 005 de 2022).  

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, Magdalena, es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía contra Jeison Alfonso Murieles Polo.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2439 al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fundación, Magdalena, para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General