A843-23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Revisión de la legalidad de actos administrativos sancionatorios proferidos por la administración en ejercicio de la facultad disciplinaria
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 843 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2010
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Edwin Alberto Moncada Arrubla[1] presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en adelante EPM E.S.P. Adujo que se vinculó a la demandada el 10 de septiembre de 2012, mediante contrato de trabajo, en el cargo de operador de equipos especiales y, por lo tanto, su calidad fue la de trabajador oficial.[2]
2. Manifestó que, con ocasión a un conflicto familiar con su hijo menor, ocurrido el 28 de septiembre de 2013, se inició un proceso penal que terminó con una sentencia condenatoria en el 2015, por el delito de violencia intrafamiliar. En dicha decisión, se le concedió la suspensión condicional de la ejecución de la pena con un periodo de prueba de dos (2) años, para lo cual debía prestar caución prendaria por la suma de cien mil pesos ($100.000,00).[3]
3. Refirió que, el 23 de julio de 2018, el Gerente General de EPM E.S.P. profirió la Resolución No. 20180110019125, que dio por terminado su contrato de trabajo. Lo anterior, por “hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal” lo que generó, según la empresa, una inhabilidad para contratar con el Estado, que inició el 21 de octubre de 2015 y finalizaba el 20 de octubre del año 2020, en concordancia con lo previsto en el artículo 8 literal d) la Ley 80 de 1993.[4]
4. Consideró que la desvinculación se hizo sin dar aplicación a la Ley 734 del 2002 y a la cláusula 31 de la Convención Colectiva del sindicato SINTRAESMDES, al que está afiliado, la cual establece un procedimiento en el que interviene dicha asociación cuando se pretende despedir a un trabajador. Agregó que el 6 de agosto del 2018, es decir, dos semanas después de haberle notificado la terminación del contrato de trabajo, la empresa inició en su contra la indagación preliminar disciplinaria con radicado No. 051-2018. Es decir, que EPM E.S.P. desvinculó al trabajador primero y después inició el proceso disciplinario.
5. El 14 de septiembre de 2020, se profirió fallo dentro del proceso disciplinario, sancionándolo con destitución e inhabilidad general por diez (10) años. La decisión fue objeto del recurso de alzada y confirmada el 27 de enero de 2021, mediante resolución No. 2021-RES-20458 proferida por el Gerente General de Empresas Públicas de Medellín E. S. P. El 5 de febrero de 2021, se profirió la Resolución 2021-RES-20513 que ordenó la ejecución de la sanción, librando las comunicaciones pertinentes, determinación que consideró arbitraria y que lo ha afectado porque se encuentra desempleado y no puede acceder a un trabajo en el sector público. Aclaró que, previo a la presentación de la demanda acudió a la conciliación prejudicial, sin embargo, la misma fue declarada fallida.[5]
6. En suma, el demandante pretende que se declare la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia No. 051-2018; de la Resolución N°2021-RES-20458 del 27 de enero de 2021, que confirmó esa decisión, y de la Resolución 2021-RES-20513 del 5 de febrero de 2021, que ordenó la ejecución de la sanción. Aunado a lo anterior, solicitó, a título de restablecimiento del derecho, ordenar que se libren las comunicaciones pertinentes para que se cancele el antecedente disciplinario y se anule la anotación de la inhabilidad general por un término de diez (10) años de la base de datos de la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación. Además, que se condene a EPM E.S.P. a pagar a Edwin Alberto Moncada Arrubla la suma de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de la sentencia, a título de indemnización por el perjuicio moral y se condene en costas y gastos del proceso.[6]
7. El 24 de junio de 2021,[7] el asunto fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín que, mediante auto del 26 de agosto de ese año, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y estimó que el mismo debía ser tramitado por la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, en cabeza de los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín -reparto-. Resaltó que el demandante tuvo la categoría de trabajador oficial y que, como el asunto corresponde a una controversia originada en el contrato de trabajo, es la jurisdicción ordinaria - Laboral y de la Seguridad Social la que debe conocerlo, conforme a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS).[8]
8. El 24 de febrero de 2022,[9] el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín profirió auto que rechazó de plano la demanda, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. Adujo que el tema objeto de discusión no es el carácter del vínculo que unió a las partes, sino la legalidad de los actos administrativos dentro del proceso disciplinario. Mencionó que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,[10] al dirimir un conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín, en el que lo pretendido era la nulidad de unas resoluciones proferidas por la Jefatura Unidad de Control Interno Disciplinario y la Subdirección Jurídica de EPM E.S.P. en las que impuso sanción disciplinaria a un trabajador, adjudicó las diligencias a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues el objeto de la litis no giraba en torno a la vinculación laboral del demandante ni del contrato de trabajo sino a los actos administrativos proferidos en el trámite del proceso disciplinario.
9. El 4 de marzo de 2022, el citador del Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional.[11]
10. En sesión virtual del 11 de octubre de 2022,[12] se repartió el expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera. El 14 de octubre siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
12. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13]
13. En tal sentido, este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[14] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[15] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[16] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[17]
14. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada en el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín, y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, manifestada en el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Edwin Alberto Moncada Arrubla, a través de su apoderado judicial, contra los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos, respectivamente, por la Oficina de Control Interno Disciplinario y el Gerente General de EPM E.P.S. y contra la Resolución 2021-RES-20513 del 5 de febrero de 2021, que ordenó la ejecución de la sanción de destitución e inhabilidad que le fue impuesta (presupuesto objetivo); (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal y jurisprudencial, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. Por un lado, el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín invocó el artículo 2.1 del CPTSS[18] para sustentar la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral en el caso objeto de definición y,[19] por otro, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín se basó en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura en la materia, para concluir que le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el conocimiento del asunto (presupuesto normativo).[20]
3. Asunto objeto de decisión y metodología
15. Con base en lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación dirimirá el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín. Para tales efectos, la Corte (i) se referirá a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer sobre las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por trabajadores oficiales contra actos administrativos disciplinarios; (ii) resolverá el caso concreto; y (iii) establecerá la regla de decisión.
4. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre asuntos relacionados con el control de legalidad de los actos de carácter disciplinario: Reiteración de los Autos 026 de 2022 y 381 de 2022
16. En virtud de lo dispuesto en los artículos 104[21] y 152.23[22] de la Ley 1437 de 2011,[23] la Sala Plena de esta Corporación estableció, mediante Auto 026 de 2022,[24] como regla de decisión, que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es “(…) competente para conocer de las demandas que pretendan la nulidad de los actos proferidos por autoridades de cualquier orden, en ejercicio de la facultad sancionadora, y que impongan la inhabilidad y destitución a servidores públicos”.
17. Como en esta oportunidad, en aquella ocasión, la Corte se pronunció sobre un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, suscitada en torno a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra los actos administrativos proferidos por Ecopetrol S.A. que sancionaron con destitución e inhabilidad a uno de sus empleados. Sobre el particular, se precisó que la función disciplinaria constituye una manifestación de la potestad sancionadora del Estado y que, en los términos de los artículos 24,[25] 25[26] y 53[27] de la Ley 734 de 2002,[28] el régimen disciplinario “(…) se aplica dentro o fuera del territorio nacional a los servidores públicos que incurran en faltas disciplinarias, aunque estén retirados del servicio y a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria.”[29]
18. Mediante Auto 381 de 2022,[30] esta Corporación precisó que los trabajadores oficiales “(…) no escapan de la potestad disciplinaria del Estado, aún cuando su vínculo con una entidad pública surja de un contrato laboral y no de una relación legal y reglamentaria como sucede con los empleados públicos”, pues, conforme lo prevé el artículo 123 de la Constitución Política, entran en la categoría de servidores públicos y, como tales, son sujetos de control disciplinario.
19. No obstante, la Corte aclaró que, para determinar cuál jurisdicción es la competente para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas contra aquellos actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias, no es determinante si el demandante es trabajador oficial o empleado público; “(…) lo que debe identificarse es que, por su naturaleza, el acto atacado está sujeto al derecho administrativo, en los términos del artículo 104 del CPACA.”[31]
20. En ese orden de ideas, concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “(…) es la competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un extrabajador oficial contra un acto administrativo disciplinario, por cuanto se trata de un acto sujeto al derecho administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA”.[32]
5. Caso concreto: La competencia para conocer la demanda presentada contra EPM E.S.P. es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
21. La Sala Plena advierte que, en esta ocasión, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín, el cual, conforme se explica a continuación, será dirimido en el sentido de declarar que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo continuar con el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el ciudadano Edwin Alberto Moncada Arrubla, a través de su apoderado judicial, contra los actos disciplinarios sancionatorios proferidos por EPM E.S.P.
22. Acogiendo la regla de decisión fijada en el Auto 026 de 2022 y profundizada en el Auto 381 de 2022, se considera que los actos disciplinarios por medio de los cuales se inhabilita o destituye a un servidor público son de naturaleza administrativa y por tanto, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa ejercer el control judicial sobre los mismos, por medio del conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
23. En ese sentido y teniendo en cuenta que, en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las pretensiones del demandante se circunscribieron a la nulidad de los actos administrativos que lo declararon disciplinariamente responsable y que en consecuencia ordenaron la ejecución de las sanciones de destitución e inhabilidad, se considera que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, en particular al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín, conocer y decidir la demanda formulada por el señor Edwin Alberto Moncada Arrubla contra EPM E.S.P.
24. En efecto, la controversia no tuvo origen en algún conflicto de carácter laboral surgido entre las partes,[33] sino en los actos administrativos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria de EPM E.S.P. Por lo tanto, esta Corporación ordenará remitirle el expediente de la referencia al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
6. Regla de decisión
25. Tal como se precisó en el Auto 381 de 2022,[34] “(…) la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un extrabajador oficial contra un acto administrativo disciplinario, por cuanto se trata de un acto sujeto al derecho administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA”.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín y DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Edwin Alberto Moncada Arrubla, a través de su apoderado, contra los actos sancionatorios proferidos por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en el marco del proceso disciplinario instaurado en su contra.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2010 al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Medellín para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] A través de apoderado, el abogado Óscar Alfredo Palacio Baena.
[2] Documento digital “01Demanda.pdf”.
[3] Ibídem.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7] Documento digital “16ActaReparto.pdf”.
[8] Documento digital “17AutoFaltaJursidiccion.pdf”.
[9] Documento digital “02AutoRechazaDemandaProponeConflicto.pdf”.
[10] Consejo Superior de la Judicatura, rad. 11001 01 02 000 2014 02419 00, M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago.
[11] Documento digital “03ConstanciaRemisionCorteConstitucional.pdf”.
[12]Documento digital “03CJU-2010 Constancia de Reparto.pdf”.
[13] Corte Constitucional. Auto 553 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
[14] Corte Constitucional. Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.
[19] Al respecto, mediante Auto No. 354 del 26 de agosto de 2021, se manifestó que: “Como el asunto corresponde a una controversia originada en el contrato de trabajo, el asunto corresponde por competencia a la jurisdicción ordinaria-Laboral y de Seguridad Social, conforme a lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”.
[20] En concreto, se menciona la providencia del 11 de febrero de 2015 de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago, con radicado 11001010200020140241900.
[21] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
[22] “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 23. Sin atención a la cuantía, de los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de carácter disciplinario que impongan sanciones de destitución e inhabilidad general, separación absoluta del cargo, o suspensión con inhabilidad especial, expedidos contra servidores públicos o particulares que cumplan funciones públicas en cualquier orden, incluso los de elección popular, cuya competencia no esté asignada al Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 149ª”.
[23] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[24] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[25] “La ley disciplinaria se aplicará a sus destinatarios cuando incurran en falta disciplinaria dentro o fuera del territorio nacional”.
[26] “Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código (…)”.
[27] “El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos”.
[28] “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
[29] Corte Constitucional. Auto 026 de 2022. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[30] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[31] Corte Constitucional. Auto 381 de 2022 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[32] Ibídem.
[33] Ley 1437 de 2011, artículo 105.
[34] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.