A886-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO  886 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2972

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

                                                                                 

I. ANTECEDENTES

 

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución SUB 27996 del 5 de febrero de 2021, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Carlos Enrique Rincón Tovar[1].

 

2. Colpensiones manifestó que la pensión de vejez otorgada al señor Rincón Tovar no se ajusta a los requisitos de la normatividad aplicable en la materia. Destacó que conforme al artículo 17 de la Ley 549 de 1999 todos los tiempos cotizados por el trabajador deben contribuir con la financiación de la prestación económica que le sea reconocida y que los recursos que no se encuentren en la entidad que tiene a su cargo el reconocimiento de la mencionada prestación deben ser trasladados a ella, lo cual en este caso no ocurrió[2].

 

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución de la Resolución SUB 27996 del 5 de febrero de 2021 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor Rincón Tovar reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente[3].

 

4. La demanda fue repartida al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda. El 18 de julio de 2022 dicha autoridad judicial declaró falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, bajo el argumento según el cual es incorrecto aseverar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de todos los asuntos en los que una entidad pública demanda la legalidad del derecho reconocido en un acto administrativo porque pese a que el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es dilucidar la legalidad de los actos administrativos, ello no significa que la forma de la decisión pueda variar los criterios y reglas de competencia fijados por el legislador[4]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104, 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[5], e invocó jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado[6]. Advirtió que, en el presente caso, analizada la Resolución SUB 27996 del 5 de febrero de 2021 el demandado prestó sus servicios en empresas privadas.

 

5. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 28 de septiembre de 2022, rechazó la demanda por falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima[7].

 

6. Señaló que el asunto es de competencia exclusiva de la jurisdicción administrativa según lo normado en los artículos 229 a 235 de la Ley 1437 de 2011, tesis que se funda en el hecho de que las peticiones de la entidad demandante buscan la declaratoria de nulidad de un acto administrativo expedido por la misma, trámite que se debe verificar bajo los parámetros de la acción de lesividad, que por su naturaleza solo es de competencia de los jueces administrativos y no de los ordinarios, toda vez que en dicha actuación no se hace un estudio del derecho que contiene el acto administrativo, sino la viabilidad de su nulidad. Respaldó lo dicho con un pronunciamiento de la Corte Constitucional[8] y del Consejo Superior de la Judicatura[9].

 

7. El 5 de octubre de 2022, el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional[10] y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de 2023.

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[12]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

10. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria  (Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 27996 del 5 de febrero de 2021, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Carlos Enrique Rincón Tovar -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 6 supra) -presupuesto normativo-.

 

11. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

 

Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.

 

12. Conforme con los artículos 97[15] y 104[16] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[17], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

 

13. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[18], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

 

III. CASO CONCRETO

 

14. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución SUB 27996 del 5 de febrero de 2021, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Carlos Enrique Rincón Tovar.

 

15. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

 

16. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

17. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 27996 del 5 de febrero de 2021, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Carlos Enrique Rincón Tovar.

 

18. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución SUB 27996 del 5 de febrero de 2021, mediante la cual la entidad reconoció una pensión de vejez en favor del señor Carlos Enrique Rincón Tovar.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2972 al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá,  y a las partes interesadas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 


[1] Expediente digital CJU 2972. Carpeta 11001310502920220031200. Archivo denominado “01.Demanda.pdf”.

[2] Ibidem.

[3] Ibidem.

[4] Ibidem.

[5] Expediente digital CJU 2972. Carpeta 11001310502920220031200. Archivo denominado “007.DeclaraFaltaJurisdicción.pdf”.

[6]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub sección A. Providencia del (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019). M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857).

[7]Expediente digital CJU 2972. Carpeta 11001310502920220031200. Archivo denominado “012.AutoCreaConflictoNegativoDeCOmpetencia.pdf”.

[8] Corte Constitucional, Sentencia SU 182 de 2019.

[9] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia del 18 de agosto de 2017. M.P. Julia Emma Garzón de Gómez. Rad. 1257-30.

[10] Expediente digital CJU 2972 CC. Carpeta CJU0002972 CC. Archivo denominado “02CJU-2972 Correo Remisorio.pdf”.

[11] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[12] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.

[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.

[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).

[15] “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” Énfasis por fuera del texto original.

[16] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Énfasis por fuera del texto original.

[17] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “[l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”.