TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1525/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1525 de 2024

 

Referencia: CJU-5559

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Corte Suprema de Justicia.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Bogotá D.C., Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.       La Cooperativa Multiactiva de Servicios Integrales, GESTIONARBIENESTAR, a través de apoderado judicial, formuló el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Salud, Superintendencia Nacional de Salud y SaludCoop EPS en liquidación, para que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 1960 de 2017, «Por medio de la cual la Agente Especial Liquidadora de SaludCoop EPS resolvió las objeciones a los créditos presentados oportunamente y calificó y graduó las acreencias».[1] Del mismo modo, el demandante pretende la nulidad de la Resolución No. 1974 de 2017, con la que se resolvió el recurso de reposición  contra el acto administrativo que calificó y graduó las acreencias.

 

2.       El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.[2] El 23 de febrero de 2018, la oficina de reparto remitió el expediente a ese despacho.[3] Luego, el 13 de marzo de 2018, esa autoridad judicial declaró su falta de competencia por la cuantía y remitió el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[4]

 

3.       El 23 de septiembre de 2019, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia y envío el asunto a los juzgados laborales.[5] Para fundamentar su decisión, el tribunal refirió un conflicto resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura, «en el cual los temas relacionados con el sistema de seguridad social integral son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral»,[6] según el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. Adicionalmente, indicó que en la Sentencia C-1027 de 2002 se estableció que en estas controversias «no es necesario tener en cuenta la naturaleza de la relación jurídica o de los actos que reconocieron o negaron un derecho, sino la relación de los sujetos procesales».[7]

 

4.       El 31 de octubre de 2019, el asunto fue repartido al Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bucaramanga (Santander).[8] Ese despacho, el 17 de enero de 2020, declaró su falta de competencia con base en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (desde ahora: CSJ), en la que se han resuelto conflictos de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria.[9] A partir de dichas decisiones determinó «que si bien el cobro de facturas de entidades de la seguridad social si está a cargo de la jurisdicción ordinaria, también lo es que corresponde a su especialidad civil y no la laboral».[10] Adicionalmente, el juez señaló que no era competente en virtud del factor territorial, teniendo en cuenta que el agotamiento de la reclamación administrativa se hizo en Bogotá, domicilio de la Superintendencia Nacional de Salud.[11] En consecuencia, remitió el expediente a los juzgados civiles de Bogotá D.C.

 

5.       El 12 de febrero de 2020, el asunto fue repartido al Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá.[12] El 18 de febrero de 2020, ese despacho declaró su falta de competencia con base en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.  Además, agregó que el objeto de la controversia no es un proceso ejecutivo como lo señaló el juez laboral, sino que se sustenta «en la existencia de dichas acreencias generadas por la prestación de los servicios de salud, es decir, las diferencias surgidas respecto de las glosas realizadas».[13] Respecto al factor territorial, señaló que según el artículo 5º del CPTSS, es competente para conocer del asunto el juez donde se prestó el último servicio, «el cual se puede extraer tanto del contrato suscrito y del certificado de existencia y representación de la demandante (…) el habilitado para continuar conociendo del presente asunto es el juez laboral de Bucaramanga».[14]

 

6.       El 25 de febrero de 2020, el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la CSJ para que dirimiera el conflicto de competencia.[15] El 18 de junio de 2020, la CSJ se abstuvo de dirimirlo y ordenó su remisión a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[16] Esta última decisión se justificó en que «escapa de las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia zanjar la controversia surgida en este caso en tanto el enfrentamiento involucra autoridades pertenecientes a distintas jurisdicciones».[17]

 

7.       El 19 de febrero de 2021, el Consejo Superior de la Judicatura devolvió el expediente a la CSJ, luego de concluir que no era competente para conocer del asunto. Después, el 4 de junio de 2024, la Secretaría General de la CSJ informó que el expediente estuvo «engavetado»[18] desde su devolución por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

 

8.       El 5 de junio de 2024, la CSJ profirió auto en el que indicó que la Corte Constitucional, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, «tiene la competencia residual para dirimir los conflictos que se susciten entre autoridades de diferentes jurisdicciones»; por tanto, ordenó su remisión inmediata a la Corte Constitucional.[19]

 

9.       Radicación y reparto en la Corte Constitucional. El expediente fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación, el 7 de junio de 2024,^[20] y, fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 14 de junio de 2024.^[21]

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

10.   La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.^[22]

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

11.   En el Auto 155 de 2019, este Tribunal señaló que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[23]

 

11.1.      Presupuesto subjetivo. Exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto. ^[24]

 

11.2.      Presupuesto objetivo. Según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[25]

 

11.3.      Presupuesto normativo. A partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[26]

 

12.   Ahora, la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:

 

13.   Presupuesto subjetivo. En este asunto, la Corte Suprema de Justicia recibió un conflicto de competencia por parte de dos autoridades judiciales que pertenecen a la jurisdicción ordinaria. Luego, en dos oportunidades, la Corte Suprema de Justicia rechazó el conocimiento de dicho conflicto, y no lo tramitó como un conflicto de competencia, con fundamento en que en el mismo estaban involucradas autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria; por tanto, la Corte Constitucional entiende que la Corte Suprema de Justicia trabó el conflicto entre jurisdicciones como máxima autoridad de su jurisdicción.

 

14.   En efecto, en casos anteriores, esta Corte ha admitido que sea la Corte Suprema de Justicia la que, en su condición de autoridad que resuelve los conflictos de competencia dentro de la justicia ordinaria, rechace la jurisdicción y promueva por sí misma el conflicto entre jurisdicciones:

 

«Esta Corporación estima que, en esta ocasión la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, al abstenerse de resolver de fondo el conflicto de competencias por el factor territorial elevado por el Juzgado Veintisiete Civil del Circuito de Bogotá, es quien terminó por promover el conflicto de jurisdicciones en nombre de las dos autoridades judiciales de la especialidad civil. Por ello, atendiendo además los principios de la economía procesal y dando alcance al derecho al acceso a la administración de justicia, la Sala encuentra satisfecho este criterio».[27] (Negrilla fuera del texto original)

 

15.   En consecuencia, el presupuesto subjetivo está satisfecho porque se trata de un conflicto en el que están enfrentadas autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones: por un lado, la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que integra la jurisdicción de lo Contencioso administrativo; y, por otro, la Corte Suprema de Justicia, máxima autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

16.   Presupuesto objetivo. En efecto, el litigio trata sobre el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formulado por la Cooperativa Multiactiva de Servicios Integrales, GESTIONARBIENESTAR, contra la Nación y otros; con el que se pretende la nulidad de la resolución que calificó y graduó un crédito dentro del proceso de liquidación de SaludCoop, así como de la resolución que la confirmó luego de interpuesto el recurso de reposición.

 

17.   Presupuesto normativo. La Corte lo encuentra satisfecho de acuerdo con las siguientes consideraciones:

 

18.   La Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso razones jurisprudenciales y legales. En efecto, refirió un conflicto resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura, para luego señalar que los temas relacionados con el sistema de seguridad social integral son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, según el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. Además, citó la Sentencia C-1027 de 2002, tras indicar que en estas controversias no es necesario tener en cuenta la naturaleza de la relación jurídica o de los actos que reconocieron o negaron un derecho, sino la relación de los sujetos procesales.

 

19.             Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, como máxima autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria, señaló en dos oportunidades que no era competente para resolver el conflicto porque el enfrentamiento involucra autoridades pertenecientes a distintas jurisdicciones. De modo que en esta manifestación no se presentaron razones jurisprudenciales o legales de competencia; sin embargo, para la Corte es necesario flexibilizar, bajo las circunstancias del caso concreto, el estándar de cumplimiento de este requisito, con el fin de asegurar los principios de celeridad y economía procesal, tal como se ha hecho en otras oportunidades.[28]

 

20.             En efecto, en el Auto 2072 de 2023 se resolvió:

 

«Pese a que la exposición de la autoridad de la jurisdicción ordinaria no fue precisa, la Corte flexibilizará el análisis del elemento normativo en este caso con la finalidad de materializar los principios de celeridad y economía procesal. Esto no sin antes advertir al despacho para que, en el futuro, cuando resuelva plantear conflictos entre jurisdicción, realice el reclamo o rechazo de competencia en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación».[29]

 

21.             En el caso concreto, el presupuesto normativo está superado respecto de la Corte Suprema de Justicia, teniendo en cuenta que: (i) la demanda fue formulada hace más de 6 años, sin que la misma haya llegado incluso a la etapa de admisión, lo cual pone en riesgo los principios de celeridad y economía procesal; y, por tanto, (ii) es apremiante emitir un pronunciamiento que defina cuál es la autoridad competente para tramitar la demanda.

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas interpuestas en contra de los actos expedidos por agentes liquidadores de EPS y nombrados por la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración del Auto 343 de 2021

 

22.             De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, «[e]l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria». Dicho procedimiento está regulado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), del cual se extrae que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud, así como los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas.^[30]

 

23.             En consecuencia, de acuerdo con el Auto 343 de 2021, la competencia para conocer las demandas formuladas en contra de los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de las EPS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 295, numeral 2º del EOSF, que establece: «las impugnaciones y objeciones que se originen en sus decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo».^[31]

 

III.           CASO CONCRETO

 

24.             El presente caso corresponde a un litigio en el que se solicita la anulación de dos resoluciones expedidas por la agente liquidadora de SaludCoop EPS, a través del cual se calificó y graduó unas acreencias reclamadas por la demandante. Debido a que estas resoluciones son un acto administrativo y, además, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por tratarse de controversias relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos.

 

25.             Por tanto, el presente conflicto de jurisdicciones se dirimirá en el sentido de declarar que corresponde a Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la Cooperativa Multiactiva de Servicios Integrales, GESTIONARBIENESTAR contra la Nación, Ministerio de Salud, Superintendencia Nacional de Salud y SaludCoop EPS.

 

26.             Finalmente, es necesario precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente en razón del territorio, teniendo en cuenta que, en el literal b, numeral 2º, del artículo 134-D del CPACA, se establece que en los asuntos de «nulidad y restablecimiento del derecho se determinará por el lugar donde se expidió el acto». Sobre este punto, en la resolución cuya nulidad se pretende, se señala que la sede administrativa de SaludCoop EPS en liquidación es en la ciudad de Bogotá D.C.;[32] es decir, es en esta ciudad donde se expidió el acto administrativo que se cuestiona con el medio de control y por ello el asunto es competencia del tribunal.

 

Regla de decisión: «según lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas presentadas contra los actos del agente liquidador de una EPS, con los cuales decide sobre la graduación o calificación de créditos. Esto es así por tratarse de actos administrativos con presunción de legalidad, proferidos por una particular en ejercicio transitorio de funciones públicas».[33]

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

  

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de DECLARAR que la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es la autoridad competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la Cooperativa Multiactiva de Servicios Integrales, GESTIONARBIENESTAR contra la Nación y otros.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-5559 a la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a las partes del proceso, al Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bucaramanga (Santander), al Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá D.C. y a la Corte Suprema de Justicia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

AL AUTO 1525 DE 2024

 

 

Referencia: CJU-5559

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Corte Suprema de Justicia.

 

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento de voto en relación con el auto 1525 de 2024. A mi juicio, la Corte debió haberse declarado inhibida porque en este caso no existía un conflicto entre jurisdicciones.

 

El artículo 241.11 de la Constitución dispone que la Corte Constitucional es competente para “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[34]. En tales términos, la existencia de un conflicto -positivo o negativo- entre jurisdicciones es una condición para el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 241.11. En ausencia de un conflicto, la Corte debe declararse inhibida.

 

Considero que, en este caso, no existía un conflicto de jurisdicciones. Esto es así, por una razón fundamental: todas las autoridades judiciales que conocieron el caso coincidían en que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria. La siguiente tabla evidencia esta situación.

 

 

Como puede verse, todas las autoridades en conflicto manifestaron que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria. Cosa distinta es que existiera una controversia en relación con la especialidad que debía tramitar el asunto: civil o laboral. Esta controversia, sin embargo, no configuraba un conflicto entre jurisdicciones, sino, por el contrario, un conflicto de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria, el cual, conforme a los artículos 17.3 y 18 de la Ley 270 de 1996, debía ser resuelto por la Corte Suprema de Justicia.

 

Ahora bien, reconozco que, en este caso, los términos del proceso llevaban suspendidos desde el año 2020, como consecuencia de los conflictos de competencia descritos. Tal y como lo señaló la mayoría de la Sala Plena, esta circunstancia ciertamente compromete el principio de celeridad en los procesos judiciales y afecta el derecho de acceso a la administración justicia de las partes. Con todo, considero que los principios de celeridad y economía procesal no son una razón suficiente para que la Corte Constitucional se pronuncie de fondo en casos en los que carece de competencia por no existir un conflicto entre jurisdicciones. A mi juicio, para contribuir a la celeridad, bastaba con que la Sala Plena ordenara a la Corte Suprema de Justicia resolver el conflicto de competencia de forma inmediata.

 

Por estas razones, salvo mi voto.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada