TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-015/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Controversias sobre pretensiones de pago de honorarios profesionales

 

(...) La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para dirimir las demandas que se presenten con el fin de solicitar la declaración de existencia de un contrato de prestación de servicios con una asociación de cabildos indígenas y el correspondiente pago de honorarios por los servicios prestados conforme con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 2 del CPTSS y en el artículo 12 de la ley 270 de 1996 (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 015 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-3313.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca Sala Única de Decisión y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Arauca.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                  En agosto de 2016, la señora Ana Cecilia Avendaño Tatis presentó demanda ordinaria laboral contra la Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar y La Guajira – DUSAKAWI. La demandante solicitó que: (i) se declarara que entre la Asociación y ella existió un contrato de prestación de servicios profesionales que tuvo como objeto la realización de auditorías de cuentas médicas desde septiembre de 2010; y (ii) se ordenara a la Asociación demandada a pagarle la suma de $27.000.000 por concepto de honorarios correspondientes a los meses de mayo de 2011 a julio de 2012. En el escrito de demanda, la señora Avendaño Tatis manifestó que tuvo una vinculación mediante contrato de prestación de servicios con fundamento en el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo (en adelante CST)[1].

 

2.                  El 26 de septiembre de 2016, el Juzgado Laboral del Circuito Judicial de Arauca admitió la demanda. El 27 de enero de 2018, la autoridad judicial profirió sentencia de primera instancia en la que declaró que entre las partes existió un contrato de prestación de servicios y, como consecuencia, ordenó a la Asociación DUSAKWI a pagar a la señora Ana Cecilia Avendaño Tatis el valor de los honorarios adeudados con los respectivos intereses legales[2]. El juzgado también declaró parcialmente probada la excepción de prescripción. En desacuerdo con lo decidido por el juzgado de primera instancia, las partes presentaron recurso de apelación.

 

3.                  En auto del 26 de abril de 2019, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca, Sala Única declaró su falta de jurisdicción, la nulidad de la sentencia del 27 de enero de 2018 y remitió la actuación a la jurisdicción contenciosa administrativa. Como fundamento de su decisión, el tribunal manifestó que la señora Ana Cecilia Avendaño Tatis se desempeñó como auditora de la Asociación DUSAKAWI bajo la calidad de empleada pública. El tribunal señaló que la Asociación accionada es una entidad estatal encargada de prestar los servicios de salud a la población indígena. Además, la autoridad judicial puso de presente que la demandante no tenía funciones de mantenimiento o de servicios generales, por lo que no podía ser considerada como una trabajadora oficial. En efecto, citó el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, según el cual, los servidores vinculados a las entidades que prestan servicios de salud son empleados públicos salvo los que desempeñan funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y los de servicios generales, quienes son trabajadores oficiales. Además, el tribunal citó el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

4.                  El proceso fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Arauca, autoridad judicial que en auto del 15 de noviembre de 2022 declaró la falta de competencia jurisdiccional para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial manifestó que de conformidad con la Ley 89 de 1980 y los Decretos 1088 de 1993 y 1071 de 2015, las asociaciones de cabildos indígenas son entidades de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Además, el juzgado puso de presente que las asociaciones de cabildos indígenas no se enmarcan en la estructura tradicional del Estado Social de Derecho. Para fundamentar lo anterior, la autoridad judicial citó el concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado número 1297 del 14 de diciembre de 2000[3].

 

5.                  Por otro lado, la autoridad judicial aclaró que los miembros y trabajadores de las asociaciones de cabildos indígenas no tienen la calidad de servidores públicos. En efecto, para el Juzgado Tercero Administrativo de Arauca el ordenamiento jurídico en ningún momento pretendió modificar las atribuciones otorgadas a los gobernadores de cabildos y darles la condición de funciones públicas. En ese sentido, si las máximas autoridades de los cabildos indígenas y de sus asociaciones no gozan de la condición de servidores públicos, menos puede otorgarse tal calificación a los trabajadores ordinarios de dicha organización.

 

6.                  Por último, el juzgado puso de presente que los contratos que celebran las asociaciones de cabildos indígenas no se rigen por la Ley 80 de 1993 en la medida en que no están incluidas en el artículo 32 de dicho estatuto. Así las cosas, si bien el artículo 6º de la Ley 80 de 1993 les otorga capacidad legal a los cabildos indígenas, esto no implica que puedan actuar como entidad estatal contratante. Por el contrario, lo que la norma permite inferir es que los cabildos pueden celebrar contratos con entidades del Estado.

 

7.                  Al analizar el caso concreto, el Juzgado Tercero Administrativo de Arauca señaló que, de conformidad con el artículo 10º del Decreto 1088 de 1993, el contrato cuya declaratoria se pretendía y del cual se derivaba la obligación de pagar los honorarios adeudados, era de índole privada. En consecuencia, la competencia jurisdiccional recaía en la jurisdicción ordinaria laboral conforme al numeral 6º del artículo 2º del Código Procesal de Trabajo[4].

 

8.                  El asunto fue radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 1º de diciembre de 2022 y se le repartió a la magistrada ponente el 6 de junio de 2023. Finalmente, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Ángel Cabo el 9 del mismo mes y año.

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

9.                  La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[5].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[6]

 

10.             Este Tribunal estima que los conflictos de jurisdicción se configuran cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[7].

 

11.             En este sentido, deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones^[8]. El subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen el conocimiento del proceso^[9]. El objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[10]. El normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa^[11].

 

12.             En el presente caso se cumplen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá (Sección Primera) y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, por las siguientes razones:

 

(i) Se acredita el presupuesto subjetivo. Las autoridades judiciales en conflicto – el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca Sala Única de Decisión y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Arauca – pertenecen a distintas jurisdicciones, pues mientras la primera hace parte de la jurisdicción de ordinaria, la segunda pertenece a la jurisdicción contenciosa administrativa. En ese sentido, el presente conflicto se traba entre dos autoridades que administran justicia, que pertenecen a distintas jurisdicciones y que rechazaron su competencia para conocer de un mismo proceso.

 

(ii) Se cumple con el presupuesto objetivo en el presente asunto. De conformidad con el expediente, la controversia se da en virtud de la demanda ordinaria laboral que presentó la señora Ana Cecilia Avendaño contra la Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar y La Guajira – DUSAKAWI para que se declare la existencia de un contrato de prestación de servicios entre las partes, y se ordene a la demandada el pago de los dineros presuntamente adeudados por concepto de honorarios.

 

(iii) Se satisface el presupuesto normativo. En efecto, las autoridades judiciales enunciaron las razones de índole constitucional y legal en las que fundamentan su falta de competencia para reclamar el conocimiento del asunto, como se expuso en los antecedentes de esta decisión.

 

Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de reconocimiento y pago de honorarios por servicios personales de carácter privado

 

13.             El artículo 12[12] de la Ley 270 de 1996 establece que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. La norma citada contiene una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no existe una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción^[13]. Ahora, el numeral 6º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) señala que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: “los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive”.

 

14.             Por su parte, el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 determina que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

15.             De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[14] y del Consejo Superior de la Judicatura[15], la jurisdicción competente está determinada por la naturaleza de la vinculación del trabajador. Justamente, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión según la cual la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos.

 

16.             Ahora de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. El parágrafo de la norma en cita precisa que, para los efectos del Código, “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación”.

 

17.             Por su parte, el artículo 105 ibídem regula los asuntos que no son de competencia de la referida jurisdicción, a saber: (i) las “controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados”, entre otras, por “entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras (…) cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”; (ii) las decisiones proferidas por autoridades en ejercicio de funciones jurisdiccionales; (iii) las decisiones “proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley” y, por último, (iv) los conflictos laborales surgidos entre trabajadores oficiales y entidades públicas.

 

18.             La Corte Constitucional, por medio del auto 379 de 2021, concluyó que la competencia judicial para conocer de las controversias generadas en los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas recae en los jueces de lo contencioso administrativo. Esto, con fundamento en los artículos 104.2 y 105 del CPACA. 

 

19.             En relación con los cabildos indígenas, la Corte Constitucional destacó que son entidades públicas[16], pero de carácter especial. En efecto, el cabildo indígena fue definido por los Decretos 2001 de 1988, 2164 de 1995 y 1071 de 2015 como una entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta. Las normas mencionadas también señalan que los cabildos indígenas tienen una organización sociopolítica tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad. 

 

20.             En consecuencia, se trata de una institución que hace parte de la organización interna del poder político, en el seno de un grupo étnico y que se configura en ejercicio de su derecho a la autodeterminación. Por su parte, el Decreto 1088 de 1993 establece que los cabildos pueden conformar asociaciones, las cuales son entidades de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y tienen por objeto el desarrollo integral de las comunidades indígenas. El artículo 10 del mencionado decreto establece que los actos y contratos de naturaleza industrial o comercial de las asociaciones se rigen por el derecho privado.

 

21.             Sin embargo, los cabildos indígenas y las asociaciones de cabildos no pueden ser considerados como entidades públicas para los efectos del artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, como se expone a continuación. Primero, según el artículo 2° del Decreto 2164 de 1995, el cabildo indígena es una entidad atípica, que cumple las funciones previstas en la Constitución y en las leyes. Respecto de las entidades de carácter especial la Corte Constitucional estableció:

 

"Si bien por razones técnicas y sistemáticas toda organización administrativa debería concebirse sobre la base de tipos definidos de entidades, la dinámica y las cada vez más crecientes y diversas necesidades del Estado no hacen posible la aplicación de esquemas de organización estrictamente rígidos; en ciertas circunstancias surge la necesidad de crear entidades con características especiales que no corresponden a ningún tipo tradicional".[17]

 

22.             Segundo, el carácter de entidad pública especial debe armonizarse con los principios de autonomía y autodeterminación, así como las funciones reconocidas a los cabildos, las cuales no tienen el carácter de públicas ni forman parte de la estructura orgánica de la administración pública. Por el contrario, tales atribuciones se remiten a regular asuntos estrictamente internos de las comunidades indígenas.

 

23.             Tercero, la Constitución Política y la ley otorgan a los indígenas un amplio margen de autodeterminación política y jurisdiccional[18], en procura del fortalecimiento y respeto de la identidad cultural de los pueblos que conforman. Es por esto que se les ha permitido diseñar su propia estructura de gobierno a partir de los usos y costumbres de las comunidades. Las comunidades indígenas gozan de un estatus constitucional especial, toda vez que forman una circunscripción especial para la elección de senadores y representantes (artículos. 171 y 176 CP); ejercen funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y la ley (artículo. 246 CP); se gobiernan por Consejos Indígenas según sus usos y costumbres, de acuerdo con la Carta y la ley (art. 330 CP); y sus territorios o resguardos son de propiedad colectiva y de naturaleza inalienable, imprescriptible e inembargable (arts. 63 y 329 CP)[19].

 

24.             Cuarto, tanto el Consejo de Estado como esta Corporación afirmaron que las autoridades de los cabildos indígenas no son servidores públicos[20]. Resulta importante resaltar que los servidores públicos son i) empleados públicos, ii) miembros de corporaciones públicas y, iii) trabajadores oficiales. Los empleados públicos de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política, se vinculan mediante acto a un cargo: (i) cuyas funciones están señaladas por la Constitución, la ley o el reglamento; (ii) tienen remuneración; (iii) se encuentra en planta; y (iv) sus emolumentos se encuentren previstos en el presupuesto correspondiente.

 

25.             Los trabajadores oficiales son “aquellos que se encuentran vinculados mediante contrato de trabajo, cuyas condiciones en cuanto a modo, lugar, tiempo de duración, remuneración, entre otros aspectos, son establecidas a través de un acuerdo de voluntades entre la entidad y el trabajador y complementadas con lo previsto en los respectivos reglamentos internos de trabajo, pactos o convenciones colectivas y lo señalado en la ley.”^[21]

 

26.             Así las cosas, la suscripción de contratos de prestación de servicios no implica adquirir la condición de empleado público en tanto esta situación no conlleva una relación de orden laboral, sino que, por el contrario, es de naturaleza contractual. Es así como el Consejo de Estado consideró:

 

“(…) en la vinculación a un cargo del Estado como empleado público, media un acto de nombramiento o elección, es decir, la vinculación es legal o reglamentaria, en la cual no hay lugar a deliberación o modificación de las condiciones, puesto que se encuentran previstas en las normas, a diferencia de un contrato de prestación de servicios, en el cual existe la posibilidad de la discusión de las condiciones de la prestación del servicio, pues un contrato es el producto del acuerdo entre las partes.”^[22]

 

27.             Quinto y último, el contrato de prestación de prestación de servicios cuya declaración se solicita en este caso junto con el correspondiente pago de los honorarios no envuelve el desarrollo de funciones propias del Estado. En efecto, se trata de un contrato que no tiene la característica de estatal y en función del cual se desarrollaron actividades privadas.

 

Caso concreto

 

28.             En este caso, le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer de la demanda presentada por la señora Ana Cecilia Avendaño Tatis contra la Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar y La Guajira – DUSAKAWI. Por las razones que se exponen a continuación.

 

29.             Primero, la demandante solicitó que: (i) se declarara que entre la Asociación y ella existió un contrato de prestación de servicios profesionales que tuvo como objeto la realización de auditorías de cuentas médicas; y (ii) se ordenada a la Asociación demandada a pagarle la suma de $27.000.000 por concepto de honorarios correspondientes a los meses de mayo de 2011 a julio de 2012. Es decir, la actora reconoce su condición de contratista y no pretende la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo.

 

30.             Segundo, la Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar y La Guajira DUSAKAWI EPSI es una entidad de derecho público, de carácter especial con autonomía administrativa financiera y presupuestal. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, sus integrantes no adquieren la calidad de servidores públicos. En ese sentido, las personas que celebren contratos de prestación de servicios con las asociaciones de cabildos indígenas tampoco adquieren dicha calidad. En consecuencia, no resulta aplicable el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Tampoco es aplicable el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en atención a que la asociación de cabildos no suscribió un contrato estatal, tampoco celebró un contrato en ejercicio de funciones propias del Estado y, finalmente, el debate objeto de estudio, se refiere a un negocio jurídico privado.

 

31.             Tercero, de conformidad con el numeral 6º del artículo 2 del CPTSS el asunto objeto de la referencia es de competencia de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social. En efecto, la demandante pretende el reconocimiento y pago de los honorarios presuntamente adeudados como consecuencia de un contrato de prestación de servicios celebrado con la entidad demandada. 

 

32.             Cuarto y último, resulta aplicable la cláusula general de competencia establecida en el artículo 12 de la ley 270 de 1996. En efecto, en la medida en que la demandante solicita la declaratoria de existencia de un contrato de prestación de servicios, el cual no le otorgaría la calidad de empleada pública.

 

Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para dirimir las demandas que se presenten con el fin de solicitar la declaración de existencia de un contrato de prestación de servicios con una asociación de cabildos indígenas y el correspondiente pago de honorarios por los servicios prestados conforme con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 2 del CPTSS y en el artículo 12 de la ley 270 de 1996.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca Sala Única de Decisión y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Arauca, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca Sala Única de Decisión es el competente para conocer de la demanda ordinaria laboral promovida por la señora Ana Cecilia Avendaño Tatis contra la Asociación de Cabildos Indígenas del Cesar y La Guajira – DUSAKAWI.

 

Segundo. REMITIR, por medio de la Secretaría General de esta corporación, el expediente CJU-3313 al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca Sala Única de Decisión para que continúe con el trámite de la referida demanda y comunique la presente decisión al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Arauca y a los sujetos procesales a que haya lugar dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General