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Auto A-042/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Proceso judicial para cobro de facturas por prestación de servicios de salud

 

 (...) Siguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos declarativos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarquen en ninguno de los presupuestos del artículo 104 del CPACA (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 042 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-4254.

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 9 de diciembre de 2021, la IPS Sociedad Médica Rionegro S.A.[1] promovió demanda ordinaria laboral en contra de Medimás EPS S.A.S. - hoy en liquidación[2] con el propósito de que: (i) se declare que la entidad demandada tiene la obligación de realizar el pago de unas facturas adeudadas por la prestación de servicios de salud en atención inicial de urgencias, suministrados por la IPS a pacientes afiliados a Medimás; y (ii) se ordene el pago de dichas facturas, cuya sumatoria total asciende a la suma de $ 509.344.469.

 

2.                 La demandante indicó que radicó las facturas en mención ante la EPS accionada, la cual “glosó cada una de [ellas] (…) por diferentes causales”[3]. Asimismo, precisó que las glosas fueron debidamente subsanadas y nuevamente radicadas ante Medimás. Sin embargo, sostuvo que no se ha efectuado el pago de las facturas presuntamente adeudadas.

 

3.                 El asunto correspondió en un inicio al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, autoridad que, en auto del 27 de enero de 2022, rechazó la demanda por falta de competencia y remitió el expediente a los jueces laborales de Bogotá[4]. En concreto, expuso que, de conformidad con lo establecido los artículos 5 y 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[5], en los procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral será competente el juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante.

 

4.                 Con base en lo anterior, declaró la falta de competencia, pues –en su criterio– en los documentos anexos a la demanda no existen elementos suficientes para afirmar que “la reclamación administrativa de dichas facturas se haya surtido en la ciudad de Medellín”[6]. Asimismo, sostuvo que la entidad demandada tiene su domicilio principal en Bogotá.

 

5.                 Realizado un nuevo reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá que, por medio de auto del 28 de julio de 2022, declaró su falta de competencia para avocar el conocimiento del proceso y, en su lugar, dispuso remitir el expediente a los jueces civiles (reparto)[7]. Al respecto, manifestó que, de cara a lo establecido por la Corte Suprema de Justicia[8], los conflictos suscitados “en torno a la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por los servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud debe ser conocidos por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil”, en tanto se trata de un asunto de raigambre netamente civil o comercial, producto de la forma contractual o extracontractual como dichas entidades se obligan a prestar el servicio a los afiliados o beneficiarios del sistema, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 882 del Código de Comercio[9].

 

6.                 El 6 de octubre de 2022, el Juzgado 5 Civil del Circuito de Bogotá se abstuvo de asumir el conocimiento de la demanda, suscitó un conflicto de competencia intrajurisdiccional respecto del Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá y remitió el expediente al Tribunal Superior de la misma ciudad[10]. Como sustento de su decisión, relató que la controversia planteada en la demanda está relacionada con la seguridad social y, a su vez, no se trata de un proceso ejecutivo en el que se pretenda el cobro de las facturas entendidas como títulos valores. En consecuencia, señaló que, en virtud de los numerales 4 y 5 del artículo 2° del CPTSS[11], el trámite es del resorte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.

 

7.                 El 28 de octubre de 2022, el Tribunal Superior de Bogotá dirimió el conflicto de competencia y resolvió que la demanda no debía ser conocida por ninguna de las autoridades en conflicto, pues, a su juicio, el asunto tenía que ser resuelto por la Superintendencia Nacional de Salud[12]. Para justificar su determinación, afirmó que el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, entre las funciones jurisdiccionales asignadas a dicha entidad, le otorgó competencia para conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez, los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

 

8.                 El 31 de octubre de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud decidió rechazar el conocimiento de la demanda por falta de jurisdicción y, en su lugar, ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Medellín (reparto)[13]. Lo anterior, pues consideró que, con ocasión de lo establecido por la Corte en las sentencias C-117 de 2008 y C-119 de 2008, la Supersalud –en ejercicio de la función jurisdiccional– “sólo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados” y “desplaza a prevención y conoce de manera concurrente los asuntos de competencia atribuidos en la Ley, con los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros)”[14].

 

9.                 Finalmente, el 14 de abril de 2023, el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el asunto a esta corporación[15]. Argumentó que la demanda escapa de su competencia, ya que: (i) las partes procesales son de naturaleza privada; (ii) no existe un contrato estatal o una variable que se enmarque en los presupuestos del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[16]; (iii) al tratarse de una demanda ordinaria, el asunto no encuadra en ninguno de los medios de control asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y; (iv) Medimás “es una sociedad comercial privada del tipo sociedad simplificada por acciones la cual se rige por la ley 1258 de 2008 en otras palabras, no es una entidad pública y de conformidad con lo decidido con la H. Corte Constitucional, cuando son dos entidades de derecho privado, la competencia le correspondería a la SUPERSALUD”[17].

 

10.             El 6 de junio de 2023, el expediente de la referencia fue remitido a esta corporación[18], el 4 de septiembre del mismo año fue repartido al magistrado sustanciador y cuatro días después enviado al despacho[19].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia.

 

11.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

 

12.             Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.               Competencia para conocer de los asuntos en los que se reclama el reconocimiento y pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud. Reiteración del auto 1535 de 2023.

13.             En la providencia en cita, la Corte se pronunció sobre un conflicto entre jurisdicciones que se originó con ocasión de una demanda ordinaria promovida por la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva en contra de Pijaos Salud EPS. En ella solicitó que se declarara a la entidad demandada como responsable de la obligación de cubrir unas facturas adeudadas por la prestación de servicios de salud, además de que se ordenara el pago de dichas facturas a su favor.

 

14.             En dicha oportunidad, la Corte precisó que el asunto no se trataba de una demanda ejecutiva laboral, ni de una controversia relacionada con el recobro a la ADRES. Por el contrario, calificó la demanda como una declarativa laboral cuyas pretensiones principales se enmarcan: (i) en la declaración de la EPS demandada como deudora de una suma de dinero justificada en facturas de servicios de salud suministrados y, (ii) en que se ordene el pago de las sumas adeudadas con los respectivos intereses moratorios. Lo cual, “en ninguna medida tiene relación con ser un caso de recobros a la ADRES y mucho menos a través de una acción ejecutiva”.

 

15.             En tal sentido, expuso que el artículo 104 del CPACA dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

16.             En contraste, respecto de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria frente a los procesos declarativos derivados de obligaciones de la seguridad social, advirtió que esta conoce de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. A su vez, señaló que el CGP desarrolla en su libro tercero los procesos declarativos dentro de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Asimismo, el artículo 2.4 del CPTSS preceptúa que esta jurisdicción, en su especialidad laboral, conocerá de: “(…) las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contrato”. Lo anterior, se circunscribe en una cláusula general o residual de competencia que aplica cuando no hay una norma de carácter especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[24].

 

17.             Con todo, en el auto 1535 de 2023, la Sala Plena fijó la siguiente regla de decisión: “[s]iguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos declarativos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarquen en ninguno de los presupuestos del artículo 104 del CPACA”.

 

D.               Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración del auto 324 de 2023.

 

18.             El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas en las cuales, la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f) de dicha disposición aduce que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

19.             En sentencia C-119 de 2008, la Corte Constitucional se pronunció frente a la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. En cuanto al parágrafo 1º de esa disposición legal, precisó que cuando la Supersalud ejerce sus facultades jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[25]. De otro lado, el parágrafo 2° del artículo en cita, establece que “[L]a Superintendencia Nacional de Salud solo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal”.

 

E.               Examen del caso concreto.

 

20.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)      Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre la Jurisdicción Ordinaria, de la cual hace parte los Juzgados 13 Laboral del Circuito de Medellín, 6 Laboral del Circuito de Bogotá, 5 Civil del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud[26], por una parte, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de la cual hace parte el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria relacionada con el reconocimiento y pago de facturas emitidas por la IPS demandante con ocasión de los servicios de salud prestados a pacientes afiliados a la EPS accionada.

 

(iii) Presupuesto normativo: se verificó que dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. La Superintendencia Nacional de Salud citó las sentencias las sentencias C-117 de 2008 y C-119 de 2008 y el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. A su turno, el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Medellín alegó que la EPS demandada es una empresa por acciones simplificada, sometida a la Ley 1258 de 2008, y que el asunto no se enmarca en la competencia asignada a los jueces administrativos en el artículo 104 del CPACA.

 

21.             Superado el anterior estudio, la Sala Plena reiterará la regla del auto 1535 de 2023, en el sentido de concluir que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral, es la competente para conocer de la demanda instaurada por la IPS SOMER S.A en contra de Medimás, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación.

 

(i)      La controversia que se suscitó, de acuerdo a lo señalado en el escrito de demanda, versa sobre la declaración y pago de obligaciones contenidas en facturas de venta representativas de servicios de salud suministrados por la Sociedad Médica Rionegro S.A. “SOMER S.A.” a usuarios y afiliados a la EPS Medimás - hoy en liquidación. Dichas obligaciones no se encuentran dentro de ninguno de los supuestos contemplados por el artículo 104 del CPACA para activar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA). Así las cosas, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral establecida en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior, de cara a que los presupuestos fácticos y jurídicos del caso en concreto se ajustan a aquella disposición normativa (artículo 2.4 CPTSS).

 

(ii)   Particularmente, en este caso no hay un contrato estatal que active la competencia de la JCA, en el entendido que ambas partes procesales son personas jurídicas de naturaleza privada, el origen de la controversia se produjo en la prestación de servicios de salud, de manera que escapa de la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA.

 

(iii) El asunto bajo estudio no se trata de una demanda ejecutiva, así como tampoco pretende un recobro a la ADRES; contrario a ello, el asunto corresponde a una demanda declarativa, pues sus pretensiones principales se enmarcan en la declaración de la EPS demandada como deudora de una suma de dinero justificada en facturas de servicios de salud suministrados y en que se ordene el pago de dichas sumas adeudadas.

 

(iv) Además, el artículo 2, numeral 4, de la Ley 712 de 2001 dispone que la JOL conoce de “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. El fundamento fáctico del caso objeto de estudio se encuentra dentro de los presupuestos de la norma en cita, dado que se trata de una controversia relativa a la prestación de servicios de salud a los afiliados de una EPS, a quién la demandante reclama el pago de tales servicios.

 

(v)    El origen de la controversia es semejante al caso del auto 788 de 2021, con la diferencia de la naturaleza de la acción, situación que no afecta la jurisdicción que pueda ser competente para el asunto de la referencia, teniendo en cuenta la aplicación de la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.

 

22.             Finalmente, esta corporación descarta la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en el asunto de la referencia, comoquiera que, pese a que la controversia podría enmarcarse en el supuesto establecido en el literal f ) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, en virtud del cual dicha entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la demanda se instauró directamente ante los jueces laborales y, por ende, no existe una solicitud de partepara que dicha autoridad administrativa –con funciones jurisdiccionales– pueda conocer y fallar la controversia, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° de la disposición mencionada con anterioridad.

 

23.             Por lo anterior, se asignará la competencia del asunto al Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá, en aplicación de la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.4 del CPTSS y de conformidad con lo establecido en los artículos 5 y 11 ibidem.

 

F.                Regla de decisión.

 

24.             Siguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos declarativos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarquen en ninguno de los presupuestos del artículo 104 del CPACA.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, el Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá, el Juzgado 5 Civil del Circuito de Bogotá, la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por la IPS Sociedad Médica Rionegro S.A. en contra de Medimás EPS S.A.S. - hoy en liquidación.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-4254 al Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General