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Auto A-082/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud

 

 (...) Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Adres que ordenan a una entidad promotora de salud el reintegro de dineros, por supuestas apropiaciones o pagos indebidos o injustificados, con relación al flujo de recursos dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 082 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-4559

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11[1] de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1.                 Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 25 de noviembre de 2022, la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva EPS (Nueva EPS), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Adres (Adres) y la Superintendencia Nacional de Salud (SNS). En la demanda solicitó la nulidad de las resoluciones 007993[2] de 2019 y 2022590000001518-6[3] de 2022, proferidas dentro del trámite surtido con ocasión de la auditoría ARS006, que buscaba determinar la existencia de reconocimientos o apropiaciones sin justa causa respecto de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) en el régimen subsidiado, por parte de la demandante.

 

2.                 El 20 de agosto de 2019, como resultado de la autoría citada, el entonces Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional de la SNS expidió la Resolución 007993 de 2019 que ordenó a la Nueva EPS reintegrar a la Adres la suma de $2.512.250.619,90 COP por concepto de capital involucrado, más su actualización con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), desde la apropiación o reconocimiento sin justa causa de los recursos hasta la fecha efectiva del reintegro[4].

 

3.                 El 19 de septiembre de 2019, mediante apoderada judicial, la Nueva EPS interpuso recurso de reposición en el que solicitó la revocatoria de la Resolución 007993 de 20 de agosto de 2019 y el archivo de la actuación administrativa[5].

 

4.                 El 21 de abril de 2022, mediante la Resolución 2022590000001518-6 de 2022, el Superintendente Delegado para las Entidades Territoriales y Generadores, Recaudadores y Administradores de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ante el ajuste en los valores certificados por la Adres, modificó el acto administrativo recurrido para ordenar que la Nueva EPS reintegrara a favor de Adres un total de $2.351.118.380,77 COP correspondientes a $1.998.435.818,64 COP de capital y $352.682.562,13 COP por concepto de actualización del capital involucrado. Además, modificó lo relacionado con el envío del recibo de consignación y confirmó las demás partes de la resolución 007993 de 2019[6].

 

5.                 El 12 de octubre de 2022, la Adres realizó los descuentos aplicados de la liquidación mensual de afiliados (LMA) de octubre, con base en la resolución 007993 de 2019. Seguidamente, la Nueva EPS radicó solicitud de conciliación extrajudicial convocando a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Adres ante la Procuraduría Delegada para Asuntos Administrativos. La audiencia se llevó a cabo el 21 de octubre de 2022 y se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes. Finalmente, el 11 de noviembre de 2022, la Adres realizó los descuentos aplicados de la LMA de noviembre con base en la Resolución 007993 de 2019.

 

6.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por medio de auto del 17 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró su falta de jurisdicción en el caso y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales y de la seguridad social del circuito judicial de Bogotá.  Indicó que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 622 del Código General del Proceso (CGP), que modificó el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer las controversias relativas a los servicios de la seguridad social que se susciten entre entidades administradoras y prestadoras con ocasión de aquellos.

 

7.                 El Tribunal señaló que la controversia objeto de estudio se refiere a la prestación de servicios de seguridad social en salud, pues se reclaman los reintegros que fueron ordenados, mediante actos administrativos, por la Superintendencia Nacional de Salud. De este modo y en concordancia con el artículo 622 del CGP, esa autoridad consideró que la controversia involucra una prestadora de servicios de salud, como lo es la Nueva EPS, y una administradora de los recursos del SGSSS, como lo es Adres. Por consiguiente, de acuerdo tanto con el factor material como con el factor subjetivo, el conocimiento del caso corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.

 

8.                 Para sustentar su tesis, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió a la Sentencia C-1027 de 2002 de esta corporación, que estudió la aplicación del numeral 4 del artículo 2 del CPTSS y del artículo 104 del CPACA, y concluyó que la jurisdicción ordinaria era a la que le correspondía dirimir la litis[7]. El Tribunal tuvo en cuenta el Auto 841 de 2021[8], en el cual esta Corte resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones y asignó la competencia a los jueces administrativos, al tratarse de recobros por eventos catastróficos y accidentes de tránsito, criterio que no era aplicable al presente asunto. Precisó que en el presente asunto la demanda consistía en una reclamación por unos reintegros de recursos y no por eventos catastróficos y accidentes de tránsito[9].

 

9.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Por auto del 15 de febrero de 2023, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para asumir el conocimiento del asunto porque se trata de controvertir la nulidad de actos administrativos emanados de la Superintendencia Nacional de Salud, que ordenan a la Nueva EPS el reintegro de recursos del SGSSS. Expuso la regla establecida en el Auto 316 de 2021[10] proferido por la Corte Constitucional y precisó que lo pretendido es la nulidad de actos administrativos.

 

10.             En tal sentido, el juzgado concluyó que “como quiera que lo que se pretende es que se declare la nulidad de unos actos administrativos emanados de una entidad pública, si bien involucra un asunto relacionado con la administración o los recursos del Régimen Subsidiado en Salud, no se trata de una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social suscitada entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras, que es lo que, según el numeral 4° del artículo 2° del CGT y SS es del resorte de la jurisdicción ordinaria laboral, por lo que la competencia para conocer de este asunto la tiene la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”[11].

 

11.             El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones: (i) se cumple con el presupuesto subjetivo pues existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que afirman no ser las competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y, por el otro, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá; (ii) se cumple con el presupuesto objetivo en tanto existe una causa judicial activa presentada por la Nueva EPS en contra de la Adres y la Superintendencia Nacional de Salud, con el propósito de declarar la nulidad de las resoluciones 007993 de 2019 y 2022590000001518-6 de 2022, proferidas dentro del trámite surtido en auditoría ARS006; y (iii) se cumple con el presupuesto normativo puesto que ambas autoridades plantean una controversia legal y jurisprudencial dirigida a negar su competencia. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo expone que la controversia se relaciona con asuntos de la seguridad social y se suscita entre una administradora (Adres) y una prestadora de salud (Nueva EPS), por lo que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, el conocimiento del asunto, en los términos del artículo 2.4 CPTSS. De otro, el juez laboral señala que como lo pretendido es la nulidad de actos administrativos expedidos dentro del proceso de recobro, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 138 y 155 ibidem, además de lo establecido en el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional.

 

12.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer asuntos en los que se discutan la nulidad y restablecimiento del derecho por actos administrativos que pretendan el reintegro de recursos. Reiteración del Auto 1723 del 2023[12] con base en el Auto 1165 de 2021[13]. En las providencias previamente citadas, la Corte sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que ordenen el reintegro, por supuestos pagos indebidos o injustificados, respecto del flujo de recursos del SGSSS.

 

13.             Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena expuso que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo asume el conocimiento de las controversias en las que se pretenda la nulidad de los actos administrativos y, además, uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública; (ii) el procedimiento que se adelanta para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, se sujeta al trámite previsto en el CPACA. Bajo ese entendido, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 ibidem; (iii) el objeto del asunto no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social en salud, así como tampoco intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. Si bien, la entidad demandante es una prestadora del servicio de salud, la demandada no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud; y (iv) la actuación de la Adres tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS[14].

 

14.             Lo anterior no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS, por cuanto el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de restituir a la Adres una determinada suma de dinero por supuestos pagos indebidos o injustificados en el flujo de recursos dentro del SGSSS.

 

CASO CONCRETO

 

15.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de acuerdo con la regla de decisión prevista en los autos 1723 de 2023 y 1165 de 2021, que en esta oportunidad la Sala reitera y aplica. Lo anterior, por tres razones:

 

16.             Primera, porque la entidad promotora de salud Nueva EPS presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Adres y la Superintendencia Nacional de Salud, con el propósito de declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos por esa entidad pública, con ocasión de la auditoría ARS006. En esa actuación, la demandada ordenó el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, según su criterio.

 

17.             Segunda, el presente asunto no se enmarca en los contemplados en los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS para activar la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social. En efecto, no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social en salud. Tampoco se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores o las entidades administradoras o prestadoras.

 

18.             Tercera, los actos administrativos cuya nulidad se pretende fueron expedidos en el marco de la administración y adopción de acciones que buscan asegurar el adecuado uso, flujo y control[15] de los recursos del SGSSS. Aquellos no se relacionan con controversias de seguridad social relativos a la prestación de servicios asistenciales.

 

19.             Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Adres que ordenan a una entidad promotora de salud el reintegro de dineros, por supuestas apropiaciones o pagos indebidos o injustificados, con relación al flujo de recursos dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (Nueva EPS) contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres) y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4559 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, así como a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General