COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA-Conflictos sobre responsabilidad contractual entre particulares

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 088 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-4594.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

Magistrado Ponente:

José Fernando Reyes Cuartas.

 

Bogotá D. C., Treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.       El Consorcio Geoandina Geoconsult[1], mediante apoderada judicial, presentó una demanda declarativa verbal de mayor cuantía en contra del Consorcio Antioquia al Mar[2]. La parte demandante llamó en garantía a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza S.A. y a la Gobernación de Antioquia[3]. Esto con el fin de “conseguir el pago de acreencias derivadas del contrato CAM-004-2016 por estudios y diseños realizados”[4].

 

2.       Por medio del contrato de consultoría CAM-004-2016, el Consorcio Antioquia al Mar contrató los servicios de consultoría del Consorcio Geoandina Geoconsult para la realización de los estudios y diseños “para los Tramos 1 y 2 de la fase preconstructiva del proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso”[5]. La parte actora manifestó que el alcance del objeto contractual fue modificado en el sentido de “optimizar el corredor Santa Fe de Antioquia, denominado optimización No. 6”[6]. Señaló que dicho requerimiento realizado por el Consorcio Antioquia al Mar, “contenido en la optimización No. 6, modificó el objeto contractual en cuanto a cantidades finales de diseño de estructuras de obras principales, vías, estructuras de contención, estabilización de taludes, puentes, túneles y túneles falsos”[7].

 

3.       Mediante comunicación del 9 de agosto de 2017, el Consorcio Geoandina Geoconsult, autorizó al demandado “a retener en garantía el 5% del valor del contrato CAM-004-2016, suma que debió ser devuelta una vez se recibieron a cabalidad los trabajos contratados es decir desde el 17 de abril de 2019”[8].

 

4.       El 17 de abril de 2019, el Consorcio Antioquia al Mar expidió una certificación en la cual consta que “las actividades del contrato CAM-004-2016 fueron concluidas a cabalidad”[9]. Sin embargo, la parte demandante aseguró que dicho dinero ha sido devuelto de forma parcial y “que a la fecha [el Consorcio Antioquia al Mar] adeuda por este concepto (…) la suma de $97.922.762”. Al respecto, la parte actora afirmó que ha realizado varias reclamaciones al demandado para el pago correspondiente, pero no ha obtenido respuesta alguna. En consecuencia, el consorcio demandante solicitó, entre otras, que:

 

i)                   Se declare que entre los consorcios mencionados se celebró el contrato de consultoría CAM-004-2016 “el cual tenía como objeto realizar los estudios y diseños definitivos o fase III, para el tramo No.2 de la fase pre[cons]tructiva del proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso, de conformidad con los requerimientos, especificaciones y características que se encuentran contemplados en todos y cada uno de los documentos que conforma el contrato de obra pública No. 4600004806, celebrado entre el [Consorcio Antioquia al Mar y la Gobernación de Antioquia]”[10].

ii)                 Se declare que el alcance del objeto del contrato de consultoría fue modificado por requerimiento del Contratante. Finalmente que en consecuencia de dicha modificación, el consorcio accionante incurrió en mayores costos que no se encontraban dentro del precio inicialmente pactado dentro del contrato CAM-004-2016, “ocasionando daños y perjuicios al CONTRATISTA, los cuales deben ser reconocidos por el CONTRATANTE CONSORCIO ANTIOQUIA AL MAR”[11].

iii)               Se condene al Consorcio Antioquia al Mar a reconocer los daños y perjuicios sufridos por el Consorcio Geoandina Geoconsul[12] y, se declare “solidariamente responsables a la Gobernación de Antioquia, por cada una de las condenas y declaraciones que se realicen dentro del proceso por ser el beneficiario de la obra y haber autorizado los trabajos realizados”[13].

 

5.       El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Primero Civil Circuito de Oralidad de Medellín. Mediante Auto del 28 de marzo de 2023, esa autoridad judicial rechazó el asunto por falta de competencia y envió el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia para su reparto[14]. Lo anterior porque consideró que la demanda plantea una controversia originada en la actividad de una entidad pública, pues se busca la comparecencia de la Gobernación de Antioquia. Aseveró que son los jueces administrativos quienes deben conocer del litigio porque está involucrada una entidad pública. Fundamentó su postura en los artículos 2 de la Ley 80 de 1993 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

 

6.       Repartido nuevamente el proceso, el asunto fue asignado a la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia que, en Auto del 10 de agosto de 2023, estimó que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Medellín era el competente para tramitar la demanda y propuso un conflicto negativo de competencias[15]. El Tribunal afirmó que ambas partes son empresas privadas. Explicó que dentro del contrato de obra pública celebrado entre el Consorcio Antioquia al Mar y el departamento de Antioquia, se constituyeron pólizas de garantía única y por tal motivo se solicitó el respectivo llamamiento de esta última. Aseveró que la discusión es de carácter contractual entre particulares y que “el hecho de que el contrato de consultoría haya sido suscrito por Consorcio Antioquia al Mar, en aras de cumplir con una de las obligaciones dispuestas en el contrato de obra pública 4600004806, no implica que Consorcio Antioquia al Mar este ejerciendo una función administrativa”[16]. Esa autoridad judicial citó los artículos 104, 105 y 141 del CPACA y los Autos 647 de 2021 y 113 de 2022. Por ende, el 18 de agosto de 2023, remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia presentada

 

7.       El 26 de octubre de 2023, el expediente fue remitido por la Secretaría General al despacho del magistrado sustanciador[17].

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.       La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[18].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.       Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).

 

10.   La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este Tribunal^[19]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:

 

 

 La Jurisdicción Ordinaria Civil es competente para conocer demandas declarativas entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular. Reiteración del Auto 348 de 2022

 

11. El artículo 104 del CPACA indica que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. El numeral 2 ibidem establece que tiene la competencia en los conflictos relativos a “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. 

 

12. El artículo 105 del CPACA establece los asuntos que no conocerá la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Para que la competencia de esa jurisdicción se active respecto de controversias contractuales es necesario que concurran estos presupuestos: i) el contrato sobre el que se plantea la controversia tenga como una de las partes a una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado; y ii) no se configure ninguna de las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo previstas en el artículo 105 del CPACA.

 

13. Por el contrario, si el conflicto se suscita solo entre sujetos del derecho privado se dará aplicación al artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Así las cosas, en virtud de cláusula residual de competencia, la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos no asignados expresamente a otra jurisdicción.

 

14. Ahora bien, en el Auto 348 de 2022, la Corte estudió un asunto en donde el Municipio de Medellín suscribió un convenio interadministrativo con la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU). Se advirtió que EDU comenzó una invitación abierta y, en consecuencia, suscribió un contrato de obra pública con la Empresa Cálculo y Construcciones S.A. Esto con el fin de efectuar los proyectos de construcción del programa de presupuesto en el Municipio de Medellín. La Empresa Cálculo y Construcciones S.A. subcontrató a la sociedad Tierras y Estructuras Duván S.A.S. para desarrollar una parte del contrato principal. Posteriormente, debido a incumplimientos en la ejecución del contrato en mención, esta última sociedad presentó una demanda en contra de la Empresa Cálculo y Construcciones S.A., el Municipio de Medellín, EDU y otros.

 

15. En el caso descrito, la Sala Plena sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos que pueden presentarse respecto del conocimiento de un asunto por parte de dicha jurisdicción. De este modo, cuando la controversia no se encuadre dentro de la cláusula del artículo 104 del CPACA, se deberá acudir a la jurisdicción ordinaria.

 

16. Según se explicó en el Auto 348 de 2022, el Consejo de Estado ha señalado que una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo. Al respecto ha precisado que: 

 

“Esta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el sub contratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros–, pero sin que ello limite o restrinja a la entidad estatal en la dirección general para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 80”[20].

 

17. A partir de lo anterior, la Corte concluyó que “siendo diferente la relación que se genera entre el contratista al servicio del Estado con el subcontratista, de la relación que existe entre el contratista y la entidad estatal, el régimen jurídico aplicable a los subcontratos puede ser de naturaleza privada, si el subcontratista es un particular”[21]. En ese sentido, determinó que la controversia no involucró un contrato estatal, en la medida que este no fue suscrito por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por lo tanto, aseveró que se trataba de un contrato celebrado entre particulares.

 

18. De otra parte, en el Auto 2346 de 2023, este Tribunal abordó un caso en el que un subcontratista particular demandó a un contratista del Estado con el fin de que se declarara, entre otras, la responsabilidad por perjuicios ocasionados a la demandante en el marco de un contrato entre las partes. Este último desarrollaría un contrato principal celebrado entre la demandada y una entidad pública. La Corte determinó que el contrato sobre el que se planteó la controversia no era estatal ya que fue suscrito entre particulares. Por eso no se podía aplicar la cláusula especial de competencia prevista en el artículo 104.2 del CPACA.  Concluyó que era necesario aplicar la regla de decisión fijada en el Auto 348 de 2022[22].

 

19. En definitiva, la relación que se genera entre un contratista al servicio del Estado con el subcontratista es diferente de la relación que existe entre el contratista y la entidad estatal correspondiente. Conforme a la jurisprudencia en la materia, el régimen jurídico aplicable a los subcontratos puede ser de naturaleza privada, si el subcontratista es un particular.

 

Caso concreto

 

20. En el presente asunto, la Sala advierte que el Consorcio Antioquia al Mar, como contratista del Estado, suscribió un contrato de consultoría con el Consorcio Geoandina Geoconsult con el fin de que este último realizara los estudios y los diseños “para los Tramos 1 y 2 de la fase preconstructiva del proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso. Sin embargo, el Consorcio Geoandina Geoconsult afirmó que el objeto contractual fue modificado y que, pese a cumplir con todas sus obligaciones, el consorcio demandado no ha cancelado la totalidad de las sumas de dinero adeudadas  a título de i) daño emergente, correspondientes a extracostos, compensaciones por obras ejecutadas pagadas por el contratista y no compensadas por la demandada; ii) lucro cesante; iii) retención de garantía; y iv) intereses moratorios.

 

21. Este Tribunal considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por las razones que se presentan a continuación.

 

22. Primero. El Consorcio Geoandina Geoconsult es una multinacional privada “conformada por profesionales y expertos en múltiples disciplinas entre las que se destacan diferentes especialistas”[23]. Por su parte, el Consorcio Antioquia al Mar está integrado por la sociedad Colombiana de infraestructura S.A.S., Cass Constructores y Cia S.A.S., Estyma Estudios y Manejos S.A., y Carlos Alberto Solarte Solarte, todas empresas privadas[24].

 

23. Segundo. El vínculo jurídico objeto de la controversia contractual no tuvo intervención de una entidad del Estado.  Por un lado, el consorcio demandante tenía a cargo la construcción del proyecto Túnel del Toyo y sus vías de acceso en sus fases de preconstrucción, construcción, operación y mantenimiento. Por otro, el consorcio demandado estaba a cargo de realizar los estudios y diseños definitivos o fase III de acuerdo con los términos establecidos, presentar el presupuesto de obra y un programa de inversiones ajustado a las autorizaciones presupuestales, brindar aclaraciones sobre dichos estudios, suministrar al personal del equipo experto en estudios y diseños, entre otras funciones[25].

 

24. De lo expuesto se evidencia que la naturaleza jurídica de las actividades desarrolladas por las partes no corresponde al ejercicio de funciones públicas de forma directa. En cambio son acciones relacionadas con la ejecución material de una labor específica, esto es, la construcción del proyecto Túnel de Toyo y sus vías de acceso.

 

25. Tercero. El contrato sobre el que se da la controversia no es de naturaleza estatal pues fue suscrito entre particulares, es decir, entre el Consorcio Geoandina Geoconsult y el Consorcio Antioquia al Mar. De ahí que se observe que su naturaleza es privada debido a las partes que lo suscribieron. Como se indicó en la parte considerativa de esta providencia, los subcontratos hacen surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, esto es, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. Las obligaciones que adquiere el subcontratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros-. Por ende, no se puede aplicar la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales[26].

 

26. Cuarto. En la demanda fueron llamados en garantía la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza S.A.  y a la Gobernación de Antioquia para que se declararan solidariamente responsables por “cada una de las condenas y declaraciones que se realicen dentro del proceso”[27]. La Sala advierte que, en este caso, la jurisdicción ordinaria se activa con la presentación de una demanda que versa en un conflicto originado en un contrato entre entidades privadas. Por lo tanto, la posible responsabilidad solidaria de una entidad pública como la Gobernación de Antioquia no libera a la jurisdicción ordinaria de pronunciarse sobre el fondo del asunto[28] pues dicha solidaridad, al parecer configurada por razón del presunto daño y perjuicio endilgado, no es suficiente para que el conocimiento del asunto le corresponda a los jueces administrativos.

 

27. La Corte reiterará la regla jurisprudencial fijada en el Auto 348 de 2022 y remitirá el expediente CJU-4594 a la jurisdicción ordinaria civil, es decir, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Medellín para lo de su competencia.

 

Regla de decisión. En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular.  

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria civil, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Primero Civil Circuito de Oralidad de Medellín) conocer la demanda presentada por el Consorcio Geoandina Geoconsult en contra del Consorcio Antioquia al Mar.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4594 al Juzgado Primero Civil Circuito de Oralidad de Medellín para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados y a la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General