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Auto A-1064/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1064 DE 2024

 

 

Referencia: Expediente CJU-5397

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Valle del Cauca y el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali.

 

Magistrado sustanciador:

Antonio José Lizarazo Ocampo

 

Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La Administradora Colombiana de Pensiones, - Colpensiones – presentó demanda declarativa en contra de Jaime Galarza con el fin de que se declare que el demandado es responsable civil, patrimonial y extracontractualmente de enriquecimiento sin justa causa por concepto de pago de lo no debido en el incremento pensional del 14% en persona a cargo, ocasionado desde el 1 de noviembre de 2011 al 30 de julio de 2015, pagado mediante resolución No 4427 del 15 de abril de 2011 en cumplimiento del fallo judicial proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali con fecha del 25 de julio de 2008[1].

 

2.                 Le correspondió conocer del asunto al Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Valle del Cauca, el cual mediante auto de 3 de febrero de 2023 resolvió rechazar la demanda por falta de competencia, por considerar que, “la demanda tiene naturaleza de acción de reembolso o acción ‘in rem verso’ de dineros originados en el patrimonio estatal, por el pago de prestaciones de la seguridad social por parte de COLPENSIONES, por lo anterior, en virtud de las normas de competencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, artículo 104, que reza: (...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”[2]. Por lo anterior, ordenó la remisión del asunto a los Juzgados Administrativos para lo de su competencia.

 

3.                 Efectuado el nuevo reparto, correspondió al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali, el cual mediante auto del 10 de marzo de 2023 inadmitió la demanda y ordenó su adecuación concediendo a la entidad demandante 10 días para la subsanación de la misma[3].

 

4.                 Por lo anterior, el 14 de marzo de 2023 Colpensiones presentó recurso de reposición contra el mencionado auto, argumentando que, “el Juez Administrativo del Circuito, no era ni es el competente para conocer de este asunto, razón por la cual, nunca debió avocar conocimiento, y contrario a lo ordenado, se debió́ suscitar conflicto negativo de competencia a fin que la Corte Constitucional decidiera a quien correspondería el conocimiento del presente asunto, el cual, desde ya concluye que corresponde al Juez de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples, atendiendo las características de este proceso por ser un caso derivado del ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – “ACTIO IN REM VERSO “de que trata el artículo 2313 del Código Civil, y lo señalado en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y como sustento aporta la decisión de la Corte Constitucional en auto 016 de 19 de enero de 2022, proferido dentro del expediente CJU-670, mediante la cual dirimió un conflicto de competencias entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria civil”[4]. En consecuencia, el 21 de abril de 2023 el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali resolvió no reponer el auto del 10 de marzo de la misma anualidad, fundamentando su decisión en que, “los argumentos dados por la recurrente no logran desacreditar la decisión adoptada por el Despacho, dado que, la providencia atacada claramente no avoca el conocimiento del proceso, puesto que, precisamente se hace necesario que la parte actora corrija los aspectos solicitados para poder verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para admitir las demandas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, verbigracia, la competencia, la ocurrencia de caducidad, el agotamiento de prerrequisitos procesales como la actuación administrativa, la conciliación prejudicial y demás pertinentes de cada caso de conformidad con los artículos 154 y siguientes del CPACA”[5].

 

5.                 El 28 de abril de 2023 la entidad accionante allegó escrito de subsanación a la demanda en el que adecuó las pretensiones incoadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el sentido de solicitar la declaratoria de nulidad de su Resolución No 4427 de 15 de abril de 2011 y a título de restablecimiento del derecho se ordenara al demandado a devolver lo pagado por la accionante en forma doble por concepto del incremento pensional del 14%, entre otras solicitudes[6].

 

6.                 El 25 de mayo de 2023, el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante auto, resolvió rechazar la demanda por considerar que, “el acto administrativo demandado, es una disposición de ejecución de una decisión judicial, la cual posee un perfil instrumental y por medio de la cual la entidad realiza y ejecuta lo ordenado por un Operador Judicial mediante sentencia del 25 de julio de 2008; dicho de otra manera, mediante la Resolución acusada no se definió la situación jurídica diferente a la ya resuelta en la sentencia ordinaria laboral referida, por lo que el acto del cual se pretende la nulidad no es un acto definitivo, lo que no lo hace pasible de control judicial. En ese orden de ideas, no se observa viable encaminar un juicio sobre una decisión que no contiene una decisión extintiva, creadora o modificadora del derecho en cuestión, distando así lo demandado de los tipos de actos administrativos que son susceptibles de control judicial, al tenor de lo establecido en el artículo 43 del CPACA”[7].

 

7.                 Contra el auto anterior Colpensiones presentó recurso de apelación, por considerar que, “el Juzgado inicialmente debió reponer el auto de fecha del 10 marzo de 2023 el cual inadmitió la demanda, toda vez que se interpuso el recurso de reposición a fin que suscitara el Conflicto Negativo De Competencia, pero forzosamente hubo que adecuar la demanda al trámite Contencioso Administrativo, cabe anotar que en el fondo no se cuestiona la legalidad o ilegalidad de Actos Administrativos, sino un enriquecimiento sin causa, tal como se aprecia de los hechos de la demanda. (…) En esta medida, no logramos comprender lo expresado por el JUZGADO VEINTIUNO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI- VALLE DEL CAUCA, puesto que como ya se mencionó y se probó que la demanda fue adecuada forzosamente al Trámite Administrativo, dentro de la oportunidad legal, sin embargo, lo que siempre se pretendió fue que se suscitara el conflicto negativo de competencia, pero en el fondo no se cuestiona la legalidad o ilegalidad de actos administrativos. Por lo anterior, consideramos que se debe revocar el auto que rechazó la demanda y en su lugar, deberá pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencia”[8].

 

8.                 El 31 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió revocar el auto con el cual el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali rechazó la demanda de la referencia, para que en su lugar y a partir del análisis del escrito de adecuación de la demanda a los parámetros fijados por esta jurisdicción, proceda a pronunciarse si en el presente caso se encontró acreditado el presupuesto de la competencia para conocer del presente asunto, señaló que “pese a que ya se había allegado al plenario el escrito de adecuación y subsanación de la demanda por parte de Colpensiones, el a quo en lugar de pronunciarse sobre lo atinente a si era o no competente para conocer del presente asunto, como se reitera, refirió que lo haría una vez fuera subsanada la demanda, optó por en el fondo del asunto y en ese sentido proferir el auto del 25 de mayo de 2023 con el que rechazó la demanda; en el que además se observó que en ninguno de sus apartes abordó el análisis de la «naturaleza de la vinculación del demandado» como presupuesto para determinar si era el juez natural de la presente controversia. Lo que lleva a concederle razón a apelante, pues (…) por disposición legal y Constitucional la competencia es una condición cuya verificación y cumplimiento debe darse por el juez o magistrado de manera previa a emitir pronunciamiento alguno sobre el asunto puesto a su conocimiento, situación que se reitera, no ocurrió en el presente caso (…) lo que a todas luces supone una trasgresión de las garantías Constitucionales de seguridad jurídica y del debido proceso de la entidad demandante”[9].

 

9.                 El 8 de febrero de 2024 el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali mediante auto, resolvió declarar falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo, fundamentando su decisión en que corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social conocer del asunto, de acuerdo a la cláusula general y residual de competencia del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 ya que a su juicio, “el señor Jaime Galarza laboró para la Gobernación del Valle del Cauca y Secretaría de Gobierno Departamental como Inspector Departamental del corregimiento La Torre, desde el 15 de marzo de 1983 hasta el 20 de septiembre de 1991 y posterior, se empleó como ayudante de servicios generales en el Hospital San Vicente de Paul desde el 19 de septiembre de 1991 hasta el 31 de marzo de 2003, siendo este su último empleador, quedando claro que pese a que se trata de una entidad pública, la relación laboral que existió entre los mencionados fue la de trabajador oficial”[10]. En consecuencia, ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

 

10.             El 29 de abril de 2024 a través de la Secretaría General el asunto fue repartido al magistrado sustanciador, y el 2 de mayo de la misma anualidad, el expediente ingresó al despacho[11].

 

   II.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

11.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

12.             Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[13]:(i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[14]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[15]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

13.             En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Valle del Cauca) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda presentada por Colpensiones con el fin de que se declare que Jaime Galarza es responsable civil, patrimonial y extracontractualmente de enriquecimiento sin justa causa por concepto de pago de lo no debido en el incremento pensional del 14% en persona a cargo, ocasionado desde el 1 de noviembre de 2011 al 30 de julio de 2015, pagado mediante resolución No 4427 del 15 de abril de 2011-presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Valle del Cauca y el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 9 supra) -presupuesto normativo-.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los procesos relacionados con el cobro de dineros que fueron pagados de manera inadecuada por una entidad pública a un particular y en los que se reclame su reembolso a través de la actio in rem verso. Reiteración del Auto 2808 de 2023[16].

 

14.             Por medio del Auto 2808 de 2023 la Sala Plena de esta Corporación estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las acciones in rem verso por medio de las cuales una entidad pública reclame el reembolso de dineros que hubiese pagado de manera inadecuada a un particular. Esto de conformidad con lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

15.             En dicha providencia la Corte explicó que la actio in rem verso es “la acción o garantía judicial conducente para reclamar la compensación o restitución que se deriva de la aplicación de la fuente de obligaciones, o sí se quiere, del principio del derecho conocido doctrinalmente como enriquecimiento sin causa o injustificado”[17]. Luego, explicó que el enriquecimiento sin justa causa se configura cuando “se acrecienta el patrimonio de una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra, sin que medie para este desplazamiento patrimonial una causa jurídica o justificación alguna”[18]. De igual manera, enlistó los elementos que deben concurrir para que exista enriquecimiento sin justa causa. 

 

16.             Posteriormente, esta Corporación señaló que como consecuencia de que la ley no prevé expresamente qué jurisdicción debe conocer este tipo de acciones es necesario acudir a la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Acorde con dicha cláusula a esa jurisdicción le corresponde el conocimiento de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que (i) estén sujetos al derecho administrativo y (ii) en los que se encuentren involucradas entidades públicas o los particulares que ejerzan funciones administrativas.

 

17.             Por ello, la Corte estableció la siguiente regla de decisión: “Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[19].

 

Caso concreto

 

18.             La Sala Plena constata que, en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Valle del Cauca), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en los numerales 12 y 13 de esta providencia.

 

19.             En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

 

20.             Lo anterior porque,  el objeto de la demanda no tiene regulación expresa sobre la jurisdicción que debe conocer el asunto. En este punto, la Sala advierte que no calificará judicialmente la acción presentada por Colpensiones por tratarse de un asunto que debe resolver el juez del caso[20]. Esta labor le corresponde, entonces a la autoridad jurisdiccional que asumirá su conocimiento. Lo anterior, con base en la garantía de los principios de acceso a la administración de justicia, juez natural, independencia y autonomía judicial[21].

 

21.               Sin embargo, la Corte advierte que es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que la entidad demandante escogió para resolver su controversia[22], esto es la acción in rem verso, de ahí que al resolver el conflicto de jurisdicción o competencias el juez no debe modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Sala tomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la acción in rem verso planteada en la demanda. Esta Corporación insiste en que esta aproximación no implica, de ninguna manera, la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de control específico ejercido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, con los efectos sustanciales y procedimentales que tal actuación generaría para la parte interesada. En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial[23].

 

22.             En el caso que se analiza debe tenerse en cuenta que i) se trata de una demanda incoada por una entidad pública – Colpensiones-; ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo, pues se pretende la devolución de unos dineros que pertenecen al erario público, administrados por la entidad demandante y, dado que los mismos son de carácter pensional administrados por la demandante y, iii) los dineros pagados al señor Jaime Galarza derivan del cumplimiento de una orden judicial, lo que ameritó la expedición de la resolución No 4427 del 15 de abril de 2011, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Lo anterior, encaja con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

23. Regla de decisión: “Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[24].

 

III.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Valle del Cauca y el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali conocer de la demanda promovida por Colpensiones.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5397 al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Palmira, Valle del Cauca, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General