TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1144/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

 REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1144 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5372

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda, y el Tribunal Administrativo de Risaralda.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El señor José Largo interpuso acción popular contra el banco Davivienda S.A., pues aseguró que una oficina de la entidad en Apía, Risaralda, no cuenta con un baño público apto para las personas que se movilizan en silla de ruedas. Señaló que esa situación vulnera derechos colectivos y pretendió que se le ordene al banco la construcción de una unidad sanitaria que sea apta para esas personas y que se condene en costas y agencias en derecho a su favor. Adicionalmente, solicitó que se remita copia a la inspección de policía para que aplique la ley y para que la demandada sea sancionada. Como “medida previa” pidió que se requiera a la personera municipal y al secretario de planeación de la ciudad para que realicen una visita visual, certifiquen y hagan constar si en la sede del banco existe o no baño público apto para quienes se movilizan en sillas de ruedas, presenten recomendaciones sobre cómo debe ser construido el baño y aporten registro fotográfico de lo que encuentren[1].

 

2. El 24 de noviembre de 2023 el señor Largo desistió de la acción popular[2]. Luego, el 14 de diciembre de 2023, se refirió a la contestación que presentó la demandada, solicitó la emisión de una sentencia anticipada y señaló que no hay pruebas por decretar[3]. Posteriormente, el 15 de enero de 2024, el actor reformó la demanda e incluyó como accionado al Ministerio de Salud y Protección Social. En esta ocasión, además de desistir nuevamente de la acción, solicitó al juzgado declarar la pérdida de competencia y remitir el proceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En relación con el referido ministerio, el demandante indicó que esa entidad permite la violación de derechos colectivos y de la ley por parte de la accionada y pidió que fuera condenado en agencias en derecho[4].

 

3. El 31 de enero de 2024, luego de admitir la acción el 15 de mayo de 2023[5], el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Pereira, Risaralda[6]. La referida autoridad judicial citó los artículos 93 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y 44 de la Ley 472 de 1998 para indicar el alcance de la posibilidad de reformar la demanda en las acciones populares. Señaló además que, conforme lo previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, carece de competencia para continuar con el trámite dado que en el caso se asegura que una omisión de una entidad pública vulneró los derechos colectivos[7].       

 

4. La autoridad judicial agregó que en virtud del artículo 29 del CGP, aunque en este caso convergen en la parte demandada una entidad pública y un particular que no ejerce función administrativa, se le debe dar prevalencia al factor subjetivo por lo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso. Finalmente, advirtió que no le era posible pronunciarse sobre las demás solicitudes del actor toda vez que la decisión sobre esos aspectos sería nula por cuenta de lo previsto en el artículo 138 del CGP[8].

 

5. El 5 de febrero de 2024 el caso le fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira[9]. El 6 de febrero del mismo año, el referido juzgado ordenó enviar el expediente a la Dirección Seccional de Administración Judicial de manera que el asunto se le repartiera a los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. Al respecto sostuvo que, dado que el Ministerio de Salud y Protección Social es una entidad del nivel central del Gobierno Nacional, la competencia para conocer la acción popular es del Tribunal Administrativo de Risaralda[10].

 

6. El 19 de marzo de 2024 el Tribunal Administrativo de Risaralda propuso el conflicto negativo de jurisdicciones en relación con el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda. Citó los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 para diferenciar las acciones populares que deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de aquellas que le competen a la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil. Concluyó que esa última es la competente para conocer el caso toda vez que el banco Davivienda es una entidad de derecho privado[11].

 

7. Además, el Tribunal consideró que la reforma de la demanda que introdujo el demandante no cumple los requisitos legales y jurisprudenciales para incluir a una entidad pública como demandada de manera que se active el fuero de atracción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello, porque en la reforma a la demanda no se expusieron suficientes fundamentos fácticos y jurídicos para inferir una responsabilidad del Ministerio en la vulneración de los derechos colectivos ni una mínima probabilidad de que la entidad sea condenada. Al respecto citó los artículos 93 del CGP y 14 de la Ley 472 de 1998 y los autos 646 de 2021 y 1368 de 2023 de la Corte Constitucional. Adicionalmente, la referida autoridad judicial señaló que en virtud del artículo 27 del CGP la reforma a la demanda en este caso no tiene la capacidad para alterar la competencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda[12]. Finalmente, el Tribunal envió el expediente el 4 de abril de 2024 a la Corte Constitucional[13].

 

8. El 5 de abril de 2024 se repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora, y el 9 del mismo mes se envió el expediente al despacho[14].

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

10. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administran justicia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

 

11. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Tribunal Administrativo de Risaralda), y por lo tanto se configura el presupuesto subjetivo; (ii) existe una controversia para resolver la acción popular a la que acudió José Largo para que se le ordene a Davivienda S.A. la construcción en una de sus sedes de una unidad sanitaria apta para personas que se movilizan en sillas de ruedas y que se condene en costas y agencias en derecho a su favor.

 

12. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia, como puede evidenciarse en los fundamentos jurídicos 3, 4, 6 y 7 de la presente providencia.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria respecto de las acciones populares. Reiteración del auto 604 de 2022

 

13. De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares “se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”^[16]. No obstante, el artículo 15 de la misma ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado artículo dispone:

 

“[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.

 

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

 

14. En concordancia con la anterior regla de asignación de competencia jurisdiccional, el artículo 155 del CPACA establece que las acciones populares dirigidas en contra de autoridades públicas de los niveles departamental, distrital, municipal o local son competencia de los juzgados administrativos, así como aquellas dirigidas contra personas privadas que dentro de esos mismos ámbito desempeñan funciones administrativas. Por su parte, el artículo 152 del CPACA señala que corresponde a los tribunales administrativos el conocimiento de las acciones populares presentadas contra las autoridades del orden nacional y las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas .

 

15. En línea con los mencionados fundamentos normativos, la Sala Plena de esta Corporación concluyó, en el auto 799 de 2021, que:

 

“la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa^[17].”

 

16. Ese auto también establece que,

 

“el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Ahora bien, si con la admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”[18].

 

17. Posteriormente, en el auto 604 de 2022, esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria respecto del conocimiento de una acción popular presentada en contra del municipio de Manizales. En esa oportunidad, la controversia surgió debido a que la acción popular estaba relacionada con un inmueble que pertenecía a un sujeto de naturaleza privada. Dentro de sus consideraciones, la Corte retomó los fundamentos normativos antes expuestos y concluyó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como regla de decisión del citado auto se estableció que:

 

“[d]e conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción”.

 

La competencia para conocer acciones populares interpuestas contra instituciones financieras

 

18. Como un segundo asunto relevante, es preciso notar que esta Corte ha concluido que “[l]a Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer del trámite de una acción popular en la que se alega la presunta violación de derechos o intereses colectivos por parte de una entidad financiera, dada la falta de adecuación de la infraestructura e instalaciones locativas para permitir y facilitar el acceso a las personas en situación de discapacidad. Esto, cuando las instituciones financieras son personas jurídicas de derecho privado y las pretensiones no se relacionan con el excepcional ejercicio de la función administrativa (función de recaudo), por lo que, se debe privilegiar la competencia residual asignada en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 20.7 del Código General del Proceso.”

 

19. Esa regla se derivó del auto 356 de 2023 en el que la Corte Constitucional resolvió un conflicto suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga en relación con la acción popular que presentó un particular contra Bancolombia S.A. para que garantizara la existencia de baños públicos aptos para las personas que se movilizan en sillas de ruedas en las diferentes sedes e instalaciones de la entidad. En esa oportunidad la Sala consideró que, aunque las instituciones financieras prestan un servicio público, no desarrollan función administrativa, sino que ejecutan actividades propias del derecho privado. Salvo, excepcionalmente, cuando las autoridades tributarias delegan la función de recaudo en las entidades financieras.

 

 

Caso concreto

 

20. En el caso bajo examen, la Sala constató la configuración de un conflicto de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda, y el Tribunal Administrativo de Risaralda, respecto del conocimiento de la acción popular presentada José Largo contra el banco Davivienda S.A.

 

21. Esta Corporación considera que el conocimiento del mencionado asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria. Esto es así debido a que, aunque el accionante solicitó la vinculación del Ministerio de Salud como parte del extremo pasivo de la acción el día 15 de enero de 2024, el Juez Promiscuo del circuito de Apía, Risaralda no adelantó la vinculación procesal de la entidad, actuación que podría tener incidencia en la activación de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, sino que se anticipó a una potencial vinculación para declarar su falta de jurisdicción. En concreto, se limitó a señalar:

 

“Verificada la misiva referenciada se establece que la reforma presentada cumple con los requisitos previstos en la normatividad procesal general mencionada, lo que haría procedente su admisión; no obstante, teniendo en cuenta que con ella se pretende la inclusión del Ministerio de Salud y Protección Social para integrar el extremo pasivo de la acción, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 15 de la ley 472 de 1998, este despacho carece de competencia para continuar con el presente trámite constitucional, dado que se le endilga una omisión vulneradora de derechos a una entidad pública[19]”.

 

20. En consecuencia, la Sala concluye que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda es la autoridad competente para conocer y decidir la acción popular presentada por el señor José Largo contra el banco Davivienda S.A. Por esta razón, esta Corporación ordenará que se le remita a esta autoridad el expediente CJU-5372 para que dé trámite a la acción popular y comunique esta decisión al Tribunal Administrativo de Risaralda, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el asunto.

 

 Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer del trámite de una acción popular en la que se alega la presunta violación de derechos o intereses colectivos por parte de una entidad financiera, dada la falta de adecuación de la infraestructura e instalaciones locativas para permitir y facilitar el acceso a las personas en situación de discapacidad. Esto, cuando las instituciones financieras son personas jurídicas de derecho privado y las pretensiones no se relacionan con el excepcional ejercicio de la función administrativa (función de recaudo), por lo que, se debe privilegiar la competencia residual asignada en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 20.7 del Código General del Proceso.[20].

 

III.  DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda, y el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda, es la autoridad competente para conocer la acción popular que interpuso el señor José Largo contra el banco Davivienda S.A. y contra el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5372 al Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, Risaralda, para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique esta decisión al Tribunal Administrativo de Risaralda y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General