A1151-24
TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1151/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver controversias y litigios que surjan de contratos en los que una de las partes sea la Sociedad de Activos Especiales -SAE-., esto, por cuanto la naturaleza de la entidad pública determina la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin importar el régimen contractual. Por consiguiente, desde el punto de vista orgánico, hace parte de aquellas entidades cuyas controversias son del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, competencia contenida en el artículo 104 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y su parágrafo único.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1151 DE 2024
Expediente: CJU-5453
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado 19 Civil Municipal de Oralidad de Medellín
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos. El 14 de febrero de 2024, la señora Ángela María Restrepo Aguilar, por intermedio de apoderada judicial, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 20231800248811 del 14 de junio de 2023, proferida por la Sociedad de Activos Especiales -SAE-. En esta resolución, la SAE terminó de manera unilateral y anticipada el contrato de arrendamiento COD 819 (No. 3584), suscrito entre la entidad y la demandante. Consecuencia de lo anterior, la señora Restrepo Aguilar solicitó en su medio de control, como pretensión principal, la declaración de nulidad de la resolución emitida por la SAE. En cuanto al restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara a la entidad demandada mantener la vigencia del contrato y continuar con su prórroga. Adicionalmente, solicitó el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por la terminación anticipada del contrato de arrendamiento.[1]
2. En el año 2009, se inició un proceso penal contra Luz Victoria Aguirre Estrada y Marco Aurelio Castaño Díaz, propietarios de la empresa "Aplicaciones Especiales", donde la señora Ángela María Restrepo Aguilar ostentaba el cargo de Gerente. Como consecuencia de la investigación, se abrió un expediente de extinción de dominio en la Fiscalía Tercera Especializada de Extinción de Dominio de Medellín. En esta etapa del proceso, se embargaron varios inmuebles en Medellín que la señora Restrepo Aguilar había adquirido en 2004. El 12 de junio de 2015, se firmó el contrato de arrendamiento de vivienda urbana COD 819 (No. 3584) entre A&H Constructora y Arrendamientos S.A.S., como arrendadora, y la señora Ángela María Restrepo Aguilar, como arrendataria, respecto de los inmuebles embargados.[2]
3. El contrato inicial se pactó por un período de 12 meses, a partir del 15 de junio de 2015, y fue prorrogado sucesivamente hasta la fecha de presentación de la demanda. El 21 de julio de 2016, A&H Constructora y Arrendamientos S.A.S. cedió el contrato de arrendamiento a la SAE, quien asumió la posición de arrendadora. Finalmente, el 14 de junio de 2023, la SAE notificó a la señora Restrepo Aguilar la terminación unilateral y anticipada del contrato de arrendamiento, basándose en lo dispuesto en el parágrafo 6º del artículo 72 de la Ley 1955 de 2019, que prohíbe celebrar contratos de arrendamiento con personas afectadas por procesos de extinción de dominio o sus familiares cercanos.[3]
4. El Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín declaró su falta de competencia. A través de Auto del 5 de febrero de 2024, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y estimó que el asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Argumentó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer controversias relacionadas con actos, contratos y operaciones en las que estén involucradas entidades públicas o particulares en funciones administrativas. Idea seguida, refirió que el Consejo de Estado ha señalado que las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, definidas por el Decreto 1050 de 1968, operan bajo el régimen de derecho privado. Esto les permite actuar en igualdad de condiciones que los particulares en actividades industriales y comerciales, sin privilegios que afecten la igualdad o impongan trabas administrativas que las pongan en desventaja frente a competidores. La excepción se da solo en sus relaciones con la Administración o cuando ejercen funciones administrativas específicas según la ley.[4]
5. De lo anterior, el Juzgado determinó que el proceso no pertenecía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que no involucra los supuestos contemplados en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Específicamente, refirió que la terminación del contrato de arrendamiento COD 819 (No. 3584) sobre un inmueble en proceso de extinción de dominio, no tiene la intervención directa de una entidad pública que determine la competencia de esa jurisdicción. Así, concluyó que, aunque la SAE es una Sociedad de Economía Mixta, esta se encuentra sujeta al régimen de derecho privado para todos sus actos y contratos.[5]
6. EL Juzgado 19 Civil Municipal de Oralidad de Medellín declaró su falta de competencia. En Auto del 16 de abril de 2024, este despacho judicial declaró la falta de competencia para conocer el asunto, planteó conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Refirió que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 confiere a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de las controversias o litigios en los que sea parte una entidad pública. Asimismo, señaló que el parágrafo del artículo en comento determina que entidad pública son las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital.[6]
7. Con base en lo anterior, refirió que la SAE se constituyó mediante escritura pública número 204 del 6 de febrero de 2009 como una sociedad por acciones simplificada de economía mixta, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Afirmó que esa entidad opera bajo el régimen de derecho privado y cuenta con una participación estatal mayor al 50%, conformada por un 99,9% de capital estatal y un 0,1% de capital privado. Esta autoridad judicial puntualizó que, de acuerdo con los numerales 1° y 2° del artículo 104 ibidem, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer casos de responsabilidad contractual o extracontractual de cualquier entidad pública y para resolver cualquier disputa contractual, independientemente del régimen jurídico aplicable. En consecuencia, concluyó que la naturaleza jurídica de la SAE como sociedad de economía mixta y el régimen de derecho privado en el que opera no determinan de manera exclusiva que las demandas en su contra deban tramitarse en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.[7]
8. El 30 de abril de 2024, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[8] Mediante sesión virtual del 24 de mayo de 2024 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 28 de mayo siguiente.[9]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
9. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración del Auto 155 de 2019
10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia ente jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[12] La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia.[13]
C. La cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
11. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, la norma en cita dispone una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos.[14] Por su parte, el parágrafo del mencionado artículo precisa que se entiende por entidad pública, concepto que se vincula con “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas.[15]
12. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la Jurisdicción Ordinaria, precisando que deberá acudirse a esta última, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula.[16]
D. Naturaleza jurídica de la SAE y régimen jurídico aplicable
13. La SAE, según el artículo 1º de sus estatutos reformados conforme al Acta No. 037 – 28 de junio de 2021,[17] “es una sociedad organizada como Sociedad por Acciones Simplificada, comercial, de economía mixta, del orden nacional, autorizada por la ley, de naturaleza única; descentralizada por servicios, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, y está conformada por un 99,9% de capital estatal y un 0,1% de capital privado según lo dispuesto en el artículo 7 de sus estatutos.[18] En consecuencia, a voces de lo dispuesto en el literal f) del numeral 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, la SAE hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, según lo preceptuado en el parágrafo único del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
14. En el Auto 3065 de 2023, la Corte Constitucional conoció de un asunto en el que el demandante solicitaba declarar el pago de lo no debido a la SAE respecto de un bien inmueble que habría adquirido sin que este registrara gravámenes en el certificado de libertad y tradición. En esa ocasión, la Corte analizó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para conocer de las demandas iniciadas en contra de entidades públicas, independiente del régimen jurídico de contratación que esta tenga o el medio de control empleado. Este precepto tuvo como fundamento la naturaleza pública de la entidad, por lo que se activó la competencia del juez administrativo bajo los parámetros establecidos en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
15. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver controversias y litigios que surjan de contratos en los que una de las partes sea la Sociedad de Activos Especiales -SAE-., esto, por cuanto la naturaleza de la entidad pública determina la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin importar el régimen contractual. Por consiguiente, desde el punto de vista orgánico, hace parte de aquellas entidades cuyas controversias son del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, competencia contenida en el artículo 104 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y su parágrafo único.
D. Caso concreto
16. La Sala Plena determina que la competencia para conocer el presente caso recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el primer inciso y numeral 1º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como, en su parágrafo único. De acuerdo a los hechos expuestos en la demanda, el litigio surge de la terminación unilateral y anticipada del contrato de arrendamiento COD 819 (No. 3584) por parte de la Sociedad de Activos Especiales (SAE), mediante la Resolución No. 20231800248811 del 14 de junio de 2023. La entidad pública basó la terminación del contrato en la prohibición de celebrar contratos de arrendamiento con personas afectadas por procesos de extinción de dominio o sus familiares cercanos, tal como lo establece el parágrafo 6º del artículo 72 de la Ley 1955 de 2019. En su medio de control, la señora Ángela María Restrepo Aguilar solicita la anulación de la resolución emitida por la SAE, la continuidad del contrato y su prórroga, así como el pago de los perjuicios causados.
17. Ahora bien, en primer lugar, esta Corporación considera que la SAE ostenta la calidad de entidad pública, conforme al parágrafo único del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esta calificación se fundamenta en su naturaleza jurídica como sociedad por acciones simplificada de economía mixta, la cual tiene una participación estatal del 99,9%, mientras que el capital privado representa el 0,1%, lo que configura un capital público accionario superior al 50%. En segundo término, se encuentra que la causa judicial se circunscribe a una controversia contractual sobre el contrato de arrendamiento COD 819 (No. 3584), en el que la SAE asumió la posición de arrendadora, después de que la empresa A&H Constructora y Arrendamientos S.A.S. cediera el contrato de arrendamiento a esta entidad pública.[19]
18. Por consiguiente, esta Sala observa que la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por la señora Ángela María Restrepo Aguilar está en cabeza del Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín. Lo anterior, al tratarse de un litigio que tiene origen en una controversia contractual que involucra a una entidad de naturaleza pública –con independencia de su régimen jurídico- que activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo bajo los parámetros del parágrafo único, el primer inciso y el numeral 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
19. En consecuencia, se procederá a remitir a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado 19 Civil Municipal de Oralidad de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-5453 al el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU 5453, documento digital “02EscritoDemanda202400300pdf”
[2] Ibid.
[3] Ibid.
[4] Ibid., documento digital “05RemiteJurisdiccionpdf”
[5] Ibid.
[6] Ibid., documento digital “03AutoConflictoJurisdicciones202400300pdf”
[7] Ibid.
[8] Ibid., documento digital “02CJU-5453 Correo Remisorio.pdf” p. 1.
[9] Ibid., documento digital “03CJU-5453 Constancia de Reparto.pdf” p. 1.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] Al respecto, se sugiere revisar el Auto 155 de 2019 para comprender el significado de cada presupuesto para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.
[13] La Sala señala que estos presupuestos fueron acreditados y se evidencian en el subtítulo de “Antecedentes” del presente Auto.
[14] “(…) Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. // 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. // 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. // 5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno. // 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. // 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado”.
[15] “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. // 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. // 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.
[16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 19 de junio de 2019, Expediente No. 398000.
[17] https://www.saesas.gov.co/?idcategoria=124386. Consultado el 25 de junio de 2023.
[18] A lo anterior, se suma la definición del artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 el cual refiere que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. es una sociedad de economía mixta del orden nacional autorizada por la ley, de naturaleza única y sometida al régimen del derecho privado, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes o su equivalente, con el objetivo de fortalecer el sector justicia, la inversión social, la política de drogas, el desarrollo rural, la atención y reparación a víctimas de actividades ilícitas, y todo aquello que sea necesario para tal finalidad.
[19] Expediente CJU 5453, documento digital “03Demandapdf”, pp. 25-30.