TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1182/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos en los que se pretenda el cobro de obligaciones relacionadas con la prestación de servicios públicos presentados antes de la vigencia de la Ley 689 de 2001

 

(...) Los procesos ejecutivos adelantados contra entidades públicas, a través de los cuales se pretenda el cobro de facturas o deudas derivadas de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, que se hubieren iniciado con anterioridad a la expedición de la Ley 689 de 2001 y se hubiesen tramitado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, deberán continuar tramitándose ante dicha jurisdicción (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1182 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-4936

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

I. CONSIDERACIONES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 30 de mayo de 2000, la Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P. (en liquidación) instauró demanda ejecutiva en contra del municipio de El Carmen de Bolívar[1], mediante la cual solicitó librar mandamiento de pago contra la entidad territorial por concepto de: (i) la suma de doscientos un millón seiscientos veinte mil ciento cincuenta y un pesos ($201.620.151 COP), derivada de un pagaré suscrito el 19 de agosto de 1992, con vencimiento desde abril de 1997, por el incumplimiento en el pago de cuotas de amortización; (ii) los intereses corrientes y moratorios causados hasta la fecha efectiva de pago, y (iii) las costas procesales y agencias en derecho. La actora indicó que el pagaré aportado como título ejecutivo se suscribió con ocasión de un convenio de pago firmado entre la Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P. (en liquidación) y el municipio referido, debido a que la entidad territorial incumplió el pago por la prestación del servicio público de energía eléctrica[2].

2. Pronunciamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso ejecutivo fue tramitado por el Tribunal Administrativo de Bolívar[3] desde el año 2000 hasta el 2020. Dentro de las principales actuaciones efectuadas, dicha autoridad judicial: (i) libró mandamiento de pago en contra del municipio demandado[4]; (ii) ordenó seguir adelante con la ejecución, en los términos del inciso segundo del artículo 507 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y condenó en costas a la parte demandada[5]; (iii) suspendió el proceso y dispuso llevar a cabo audiencia de conciliación prejudicial, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012[6]; y (iv) corrió traslado a la ejecutada de la liquidación adicional del crédito presentada por la parte activa, de conformidad con el numeral 2 del artículo 446 del CGP[7]. Aquella fue objetada por la demandada y, en consecuencia, esta presentó una liquidación alternativa.

 

3. Luego de varias solicitudes de impulso[8], mediante decisión del 24 de febrero de 2020, el Tribunal referido declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso ejecutivo y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para ser repartido entre los juzgados promiscuos del circuito de El Carmen de Bolívar. Indicó que los documentos base de la ejecución[9] “son insuficientes para constituir un título valor ante esta jurisdicción [porque] el pagaré como título valor siempre ha estado condicionado a la preexistencia de un contrato estatal que lo motive”[10].

 

4. Expresó que para la fecha de la presentación de la demanda la jurisdicción contencioso administrativa conocía de la ejecución de obligaciones contraídas con las empresas de servicios públicos domiciliarios. En esta clase de ejecuciones, la jurisprudencia exigía aportar con la demanda, el contrato de condiciones uniformes y las facturas soporte. Sin embargo, en el presente caso la ejecutante no aportó las facturas, por lo que con los documentos presentados “no se constituye el título complejo para ejecutar el pagare (sic) en esta jurisdicción, sin perjuicio que se pueda continuar su trámite en la justicia ordinaria”[11]. Fundamentó su decisión en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 y en jurisprudencia del Consejo de Estado[12].

 

5. Pronunciamiento de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar, mediante auto del 24 de octubre de 2023, decidió no avocar el conocimiento del proceso, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que para el año 2000, época en que se presentó la demanda, la jurisprudencia del Consejo de Estado había determinado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podía conocer de procesos como el asunto bajo examen.

 

6. Explicó que el Tribunal Administrativo de Bolívar no debió aplicar de manera retroactiva la Ley 689 de 2001, pues aquella entró en vigor el 31 de agosto de 2001, fecha posterior a que la referida autoridad judicial profiriera los autos de mandamiento de pago y para seguir adelante con la ejecución, teniendo en cuenta que con este último “se había consumado el fin último de un proceso judicial, que es la sentencia o su equivalente, que es este caso”[13]. Sumado a ello, indicó que la decisión que declaró la falta de jurisdicción se sustentó en el factor objetivo de competencia, además, que dicha autoridad judicial había efectuado distintas actuaciones desde el año 2000 hasta el 2020, y por lo anterior, se había prorrogado la competencia. Al respecto, refirió los artículos 16 y 139 CGP con base en los cuales, debía seguir tramitando el asunto.

 

7. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)^”[14]. En particular, la jurisprudencia constitucional determina que, para que se configure un conflicto tal, es necesario que se acrediten los siguientes presupuestos^[15]:

 

(i) Subjetivo. Requiere que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[16].

 

(ii) Objetivo. Debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que se encuentre en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[17].

 

(iii) Normativo. Las autoridades en colisión deben haber manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[18].

 

8. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena encuentra que en este evento se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En primer lugar, en el asunto se acredita el presupuesto subjetivo debido a que interviene una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, que niegan ser competentes para resolverlo.

 

9. En segundo lugar, se acredita el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial asociada al proceso ejecutivo promovido por la Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P. (en liquidación) en contra del municipio de El Carmen de Bolívar y sobre la cual se discute la competencia. En este asunto, es relevante tener en cuenta que, si bien proceso ejecutivo avanzó desde el mandamiento de pago hasta la liquidación del crédito, habiéndose decretado medidas cautelares por parte de la autoridad que tramitaba la ejecución, aún existen actuaciones que están por resolverse dentro del proceso, entre estas, la reliquidación del crédito por solicitud de la ejecutante[19]. En consecuencia, se trata de un proceso ejecutivo el cual se encuentra en la etapa de liquidación de crédito y, tal como lo ha referido esta Corte, por ejemplo, en el Auto 1178 de 2022[20], pese a que ya se profirió auto que ordena seguir adelante la ejecución –equiparable a la sentencia, tratándose de un proceso ejecutivo– aún existen actuaciones que pueden ser objeto de controversia[21].

 

10. De este modo, pese a que mediante auto del 21 de febrero de 2005 el tribunal ordenó liquidar el crédito, la parte actora solicitó una reliquidación de este en el 2018, petición que a su vez fue objetada por la entidad ejecutada. Es así, que lo relativo a la reliquidación del crédito no ha sido resuelto por la autoridad judicial. En consecuencia, la causa judicial que suscitó el conflicto aún subsiste, puesto que aquel asunto aún está pendiente de resolverse.

 

11. En tercer lugar, se acredita el presupuesto normativo, porque las autoridades plantean una controversia legal dirigida a negar su competencia, en la medida en que (i) el Tribunal Administrativo de Bolívar manifestó que, de acuerdo con lo establecido en las Leyes 142 de 1994 y 689 de 2001, así como de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el proceso debe conocerlo la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar sostuvo que el proceso debe adelantarlo la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que las reglas de competencia previstas en la Ley 689 de 2001 no eran aplicables al asunto, puesto que dicha ley entró en vigencia después de que el tribunal ordenó seguir adelante con la ejecución. También expuso que en este caso es aplicable la prórroga de la competencia por el factor objetivo, de acuerdo con lo establecido en los artículos 16 y 139 del CGP.

 

12. Antecedente jurisprudencial relevante sobre la competencia para conocer el cobro ejecutivo de facturas de prestación de servicios públicos a entidades públicas. A partir del Auto 708 de 2021 la Corte Constitucional determinó que, con base en lo establecido en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994^[22], modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001^[23], el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el cobro de facturas a entidades públicas, en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, corresponde a la jurisdicción ordinaria. La referida providencia estableció la siguiente regla de decisión: “La jurisdicción ordinaria conocerá de los procesos ejecutivos donde se pretendan cobrar facturas en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual fue reformado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001”[24].

 

13. Esta regla tiene en cuenta que, si bien el texto original del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 facultaba a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de esta clase de asuntos, en virtud de la modificación introducida por la Ley 689 de 2001 al artículo 130 de la Ley 142 de 1994, se determinó que “las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria”^[25]. De igual manera, esta corporación consideró en el Auto 708 de 2021 con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado[26] que “los procesos ejecutivos que se hubieren iniciado con anterioridad a la expedición de la Ley 689 de 2001 continúan tramitándose ante la jurisdicción contencioso administrativa, mientras que los procesos que se inicien con posterioridad a la expedición de la Ley 689 de 2001 -1° de noviembre de 2001 según el artículo 25 de dicha norma- deberán tramitarse ante la jurisdicción ordinaria”. (Énfasis fuera del texto original).

 

14. Dichas reglas han sido reiteradas por la Corte Constitucional en múltiples oportunidades. En los Autos 698 de 2023[27] y 583 de 2024[28] se determinó que “la jurisdicción ordinaria es competente para conocer de los asuntos en los que se pretenda el cobro de facturas emitidas en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 2108 de 2021 que modificó el artículo 10 de la Ley 1341 de 2009 y el artículo 15 del CGP”[29].

 

15. El plazo razonable en la actividad jurisdiccional. La Corte Constitucional ha determinado que “la solución de los procesos judiciales en los términos establecidos por la ley es una garantía constitucional de quien acude al sistema judicial”[30]. En ese sentido, esta corporación ha entendido el concepto de plazo razonable y definido la prohibición de las dilaciones injustificadas en los procesos, como componentes de los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 CP) y de acceso a la administración de justicia (artículo 228 CP)[31]. Teniendo en cuenta lo anterior, se entiende que “[q]uien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello”[32].

 

16. A su vez, la jurisprudencia constitucional ha integrado el concepto del plazo razonable desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a partir de lo dispuesto en los artículos 7 y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos[33]. Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando la jurisprudencia convencional, esta corporación ha entendido que para determinar si una autoridad judicial ha observado un plazo razonable para la resolución de un asunto, se debe evaluar (i) su complejidad; (ii) la actividad procesal del interesado; y (iii) la conducta de las autoridades públicas[34].

 

17. El principio de confianza legítima en la actividad jurisdiccional. En la Sentencia C-131 de 2004, esta corporación determinó que el principio de confianza legítima se deriva del principio de buena fe, en virtud del cual “el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica”. Al respecto, la Corte Constitucional ha entendido que el principio de la confianza legítima también irradia la actividad jurisdiccional, en la medida en que “la interpretación judicial debe estar acompañada de una necesaria certidumbre y que el fallador debe abstenerse de operar cambios intempestivos en la interpretación que de las normas jurídicas venía realizando”[35].

 

18. De igual manera, el Consejo de Estado se ha referido al principio de confianza legítima como “la expectativa genuina que alberga el particular, de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente. De acuerdo con ello, este principio se ve defraudado cuando la autoridad produce un cambio abrupto en sus comportamientos y decisiones, cambio que resquebraja la esperanza legítima que el administrado se ha fijado”[36].

 

II. CASO CONCRETO

 

19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones.  Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el Auto 708 de 2021, en la medida en que el proceso ejecutivo de la referencia fue promovido por la Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P. (en liquidación) en contra del municipio de El Carmen de Bolívar, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 689 de 2001.

 

20. La Sala reconoce que bajo la legislación actual y la jurisprudencia reiterada de esta corporación, la jurisdicción ordinaria es competente para conocer de los asuntos en los que se pretenda la ejecución de obligaciones en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos. No obstante, para resolver este caso en particular se debe tener en cuenta la prolongación en el tiempo que ha tenido el proceso ejecutivo, el cual inició en el año 2000. En este sentido, la Sala considera que el proceso debe seguir siendo tramitado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo por las siguientes razones:

 

(i)   Los procesos ejecutivos en los que se pretenda el cobro de obligaciones relacionadas con la prestación de servicios públicos presentados antes de la vigencia de la Ley 689 de 2001 serán de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los radicados de manera posterior a la vigencia de la mencionada ley, los conocerá la jurisdicción ordinaria.

 

(ii) La demanda ejecutiva fue presentada el 30 de mayo de 2000, es decir, con anterioridad al 1° de noviembre de 2001, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 689 de 2001[37]. Además, por medio de providencias del 28 de julio de 2000 y 25 de septiembre de 2001, el Tribunal Administrativo de Bolívar libró mandamiento de pago en favor de la ejecutante y ordenó seguir adelante con la ejecución, respectivamente. Dichas actuaciones judiciales también se efectuaron antes de la entrada en vigor de la citada norma.

 

(iii)          El Tribunal Administrativo de Bolívar continuó el trámite del asunto, pese a la modificación normativa realizada al artículo 130 de la Ley 142 de 1994 mediante el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.

 

(iv)           La decisión que declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto[38] no tuvo en consideración la redacción original del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 y lo considerado por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

 

(v) El tribunal realizó un control de legalidad sobre las actuaciones llevadas a cabo dentro del proceso y determinó que no había ningún vicio de nulidad. En consecuencia, continuó conociendo del proceso ejecutivo[39].

21. De otra parte, se evidenció que la decisión que declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar desconoció el principio de confianza legítima al haber cambiado de forma abrupta su interpretación legal acerca de la competencia para tramitar el proceso ejecutivo aludido. A su vez, encontró la Sala que le asiste razón al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar, al indicar que en el presente asunto se prorrogó la competencia, pues ninguna de las partes alegó la falta de competencia de dicha autoridad por los factores subjetivo o funcional. Por tal razón, el Tribunal Administrativo de Bolívar debió continuar con el conocimiento del caso, conforme  lo establecido en los artículos 16 y 139 del CGP.

 

22. Conclusión. Por lo expuesto, la Sala Plena de esta corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Bolívar es la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo adelantado por la Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P. (en liquidación) en contra del municipio de El Carmen de Bolívar.

 

23. Adicional a lo anterior, la Sala llama la atención de dicha autoridad judicial, en razón a las múltiples solicitudes que han sido presentadas en el marco del proceso y que no han sido resueltas. Lo anterior, pese a las peticiones de impulso procesal presentadas por la ejecutante y por la Procuraduría 22 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bolívar, desde 2018.

 

24. Regla de decisión. Los procesos ejecutivos adelantados contra entidades públicas, a través de los cuales se pretenda el cobro de facturas o deudas derivadas de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, que se hubieren iniciado con anterioridad a la expedición de la Ley 689 de 2001 y se hubiesen tramitado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, deberán continuar tramitándose ante dicha jurisdicción.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Bolívar conocer el proceso ejecutivo adelantado por la Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P. (en liquidación) en contra del municipio de El Carmen de Bolívar.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4936 al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de El Carmen de Bolívar, así como a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

TERCERO. REQUERIR al Tribunal Administrativo de Bolívar para que adopte las medidas necesarias en orden a garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia y la solución oportuna del litigio a su cargo, así como de prevenir ocurran dilaciones en casos similares al presente, considerando las múltiples solicitudes que han sido presentadas en el marco del proceso que dio origen al presente conflicto de competencia entre jurisdicciones y que no han sido resueltas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General