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Auto A-122/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones

 

(...) La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de un litigio de pago por consignación que se derive del procedimiento de expropiación por vía administrativa. Lo anterior, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del CGP (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

                                      

AUTO 122 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4774.

 

Conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo del Meta y Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   El 15 de febrero de 2022, la Agencia para la Infraestructura del Meta (en adelante AIM) instauró un proceso de pago por consignación a favor de los señores María del Carmen Ramírez Moreno, Fredy Alberto Mahecha Aguilar, Sully Moreno de Gallego, Néstor Hugo Moreno Ramírez, William Jorge Moreno Ramírez, Helmer Eduardo Moreno Ramírez, Luz Dolly Moreno Ramírez, Carmen Helena Moreno Ramírez y Flavio Moreno Ramírez. La demandante solicitó: (i) aprobar la obligación de pago a cargo de la demandante y a favor de los demandados, y (ii) autorizar a la AIM para efectuar la consignación de la suma de dinero de $89.012.000 de conformidad con la resolución de expropiación 219 del 7 de septiembre de 2021[1].

 

2.   La demandante explicó que en el marco de dos proyectos de mejoramiento vial entre la AIM y el Consorcio Vías del Llano[2], la accionante profirió las resoluciones 230 y 231 del 27 de junio de 2018 para anunciar los proyectos y declarar la existencia de motivos de utilidad pública e interés social. Posteriormente, en cumplimiento de lo establecido en la Ley 388 de 1997, el Concejo Municipal de Villavicencio declaró las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación administrativa. A su vez, el alcalde municipal expidió el decreto que declaró las condiciones de urgencia por razones de utilidad pública e interés social para la utilización de la expropiación por vía administrativa.

 

3.   En virtud de lo anterior, la AIM efectuó la identificación de los inmuebles requeridos y profirió una oferta formal de compra para los demandados, quienes eran los titulares del derecho de dominio de una parte del predio identificado internamente como CVLL-PR-140-D. Al no existir manifestación de aceptación de la oferta y no poderse determinar la ubicación de algunos de ellos, la AIM expidió, el 7 de septiembre de 2021, la Resolución 219 de 2021 en donde determinó la expropiación por vía administrativa sobre la parte del predio en cuestión[3].

 

4.   La demanda señaló que los recursos económicos del proyecto que dio lugar a la expropiación administrativa

 

“son financiados por recursos de Regalías, por lo cual se manejan en cuentas maestras que sólo permiten las transferencias bancarias de modo que se pueda verificar con más certeza que los beneficiarios de cada pago sean realmente los propietarios de los inmuebles”[4].

 

5.   Según alegó la demandante, no pudo identificar a los beneficiarios titulares de la indemnización para hacer el pago en los términos de la Resolución 219 de 2021. Por esta razón, la accionante explicó que acudió al presente proceso con el fin de que el juez “se sirva poner a disposición una cuenta bancaria en la cual se pueda realizar la consignación del valor del inmueble expropiado conforme se dispuso en los actos administrativos”[5]. En el escrito señaló que se trata de una “obligación que es actualmente exigible, pero que no se ha podido pagar derivado de los procesos presupuestales de la fuente de financiación de los recursos de Regalías”[6].

 

6.   Mediante auto del 6 de mayo de 2022, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Villavicencio dispuso rechazar la demanda por falta de jurisdicción y remitir el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7]. De acuerdo con el juez, el numeral 2 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 establece el procedimiento a seguir para poner a disposición inmediata del particular expropiado el precio indemnizatorio correspondiente. El juzgado argumentó que la controversia gira en torno al trámite del precio indemnizatorio de la expropiación, y que el numeral 1 del artículo 18 del Código General del Proceso (en adelante CGP) establece que los procesos contenciosos de menor cuantía son competencia de los jueces civiles municipales, salvo aquellos que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A su juicio, el asunto bajo examen corresponde a este último supuesto.

 

7.   El asunto fue remitido y le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Meta. El 12 de julio de 2023, este tribunal declaró la falta de competencia para conocer del caso y remitir el expediente a la oficina judicial para efectuar el reparto entre los juzgados civiles del circuito de Villavicencio[8].

 

8.   El Tribunal Administrativo del Meta recalcó que la AIM pretende adelantar un proceso de pago por consignación que no se encuentra contemplado en la jurisdicción de lo contenciosa administrativo, por lo que no era un asunto susceptible de control ante los tribunales administrativos. Señaló que el proceso de pago por consignación está regulado en el artículo 381 del CGP, por lo que es del caso acudir a la cláusula general o residual de competencia del artículo 15 del mismo código. Con base en el inciso 3 de esa norma, concluyó que le corresponde conocer el asunto a los jueces civiles del circuito de Villavicencio.

 

9.   El expediente fue remitido y le correspondió por reparto al Juzgado Primero de Circuito Civil Escritural de Villavicencio[9]. El 8 de septiembre de 2023 el juzgado resolvió no avocar conocimiento de la demanda y plantear el conflicto negativo de jurisdicciones para ser conocido por la Corte Constitucional[10].

 

10.   El Juzgado del Circuito Civil señaló que, de conformidad con el procedimiento que establecen los artículos 63 a 70 de la Ley 388 de 1997, la AIM debe poner a disposición del particular expropiado el valor total del precio indemnizatorio de acuerdo al artículo 70 numeral 2 de la misma ley. En su concepto, la demandante debe ceñirse a lo previsto en las normas que regulan la materia, y no entablar un proceso de pago por consignación del que trata el artículo 381 del CGP. Según señaló, el artículo 1658 del Código Civil determina que este último proceso trata de obligaciones de naturaleza civil.

 

11.   El 24 de octubre de 2023 el asunto de la referencia se repartió para su sustanciación a la magistrada ponente. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 26 de octubre de 2023[11].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

12.   La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[12].

 

Presupuesto para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

13.   Para que se configure un conflicto entre jurisdicciones se requiere la concurrencia de tres presupuestos^[13]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

14.   En el caso bajo examen se cumplen estas premisas. En primer lugar, el conflicto se suscitó entre autoridades de distintas jurisdicciones. De un lado, el Tribunal Administrativo del Meta, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y del otro, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio, el cual hace parte de la jurisdicción ordinaria civil. Respecto del presupuesto objetivo, el conflicto versa sobre un proceso de pago por consignación, en el marco de la expropiación administrativa definida por la AIM por medio de la Resolución 219 de 2021.

 

15.   Además, se cumple el presupuesto normativo, pues ambas autoridades en conflicto enunciaron los fundamentos de índole constitucional y legal con los que argumentan negar su competencia para conocer del caso. Por un lado, el Tribunal Administrativo del Meta sostuvo que la parte accionante pretende adelantar un proceso de pago por consignación, que es un asunto susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El despacho fundó su tesis en el artículo 15 inciso 3 del CGP.

 

16.   Por otro lado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio consideró que la regulación de la expropiación administrativa en la Ley 388 de 1997 daba respuesta al requerimiento planteado por la demandante. En particular, sostuvo que la AIM debía ceñirse a lo previsto en el numeral 2 del artículo 70 de la mencionada ley. Además, argumentó que el pago por consignación del que trata el artículo 381 del CGP debe cumplir con las exigencias del artículo 1658 del Código Civil, el cual prevé que debe tratarse de obligaciones de naturaleza civil.

 

Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con el procedimiento de expropiación por vía administrativa

 

17.   De acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, existen dos modalidades de expropiación: por vía judicial y por vía administrativa. Sobre la primera, conforme a lo previsto en el artículo 399 del CGP, una vez en firme la resolución de la administración, esta puede demandar ante la jurisdicción civil para que el particular entregue el inmueble por medio del proceso de expropiación. En línea con lo anterior, el numeral 5 del artículo 20 del mismo código establece que es competencia de los jueces civiles del circuito en primera instancia conocer estas controversias.

 

18.   Por otro lado, en materia de expropiación administrativa, las reglas específicas que regulan el procedimiento están definidas en los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997. En particular, el artículo 70 se refiere a los efectos de la decisión de expropiación por vía administrativa. La norma establece que, una vez ejecutoriado el acto administrativo que decide la expropiación, el derecho de propiedad y otros derechos reales se trasladarán a la entidad que la haya dispuesto. Como consecuencia, según lo indica el numeral 2 del mencionado artículo, la entidad expropiante deberá poner a disposición inmediata del particular afectado el valor correspondiente del precio indemnizatorio. Al respecto, la norma determina:

 

“La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregar copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago”[14].

 

19.   Ahora bien, frente a las controversias que puedan surgir contra la decisión de expropiación por vía administrativa, el artículo 71 prevé que procede la acción especial contencioso administrativa para obtener la nulidad y restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio que fue reconocido[15]. De conformidad con lo anterior, en principio, la regla sobre las controversias que surjan contra los actos de la administración en el marco de la expropiación por vía administrativa son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

20.   Sin embargo, esta Corte encuentra que no existen normas especiales que aborden la competencia para otras cuestiones relacionadas u originadas en el procedimiento de expropiación por vía administrativa, más allá de la controversia sobre el acto administrativo que la decide. En particular, el marco normativo que regula este procedimiento no prevé una regla particular que defina la competencia para el pago por consignación derivado de la expropiación administrativa.

 

Sobre el proceso de pago por consignación

 

21.   Por su parte, el pago por consignación se encuentra definido en los artículos 1656 a 1665 del Código Civil. Aunque su proceso está regulado en el artículo 381 del CGP, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que esto “no atribuye de manera exclusiva su conocimiento a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil”[16].

 

22.   Por el contrario, recientemente esta Corporación determinó que era competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal[17]. Para llegar a esta conclusión, la Sala realizó una interpretación sistemática de las normas que regulan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de los contratos estatales. En esa oportunidad, la decisión se basó en el alcance de las reglas de competencia en materia de litigios relacionados con la contratación estatal[18]. En concreto, encontró que las reglas de competencia en materia de contratación estatal tienen un carácter expreso para definir que todos los aspectos o controversias relacionadas con contratos estatales en los que sea parte una entidad pública son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo que incluye el proceso de pago por consignación en el marco de contratos estatales.

 

23.   Por otra parte, la Sala Plena ha dicho que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo está expresamente delimitada a lo contenido en el artículo 104 del CPACA. En particular, para que un asunto sea de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es necesario que se trate de un litigio que involucre la actuación de una entidad pública y el cual esté sujeto al derecho administrativo. Cuando no concurran los supuestos de dicho artículo, deberá aplicarse la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria establecida en el artículo 15 del CGP, de acuerdo a la especialidad correspondiente.

 

Caso concreto

 

24.   En el caso bajo examen, la AIM entabló una demanda de “pago por consignación” con la que pretende que el juez apruebe la obligación de pago a cargo de la parte demandante a favor de los demandados, y le autorice a efectuar la consignación de la suma de dinero definida en la resolución de expropiación como precio indemnizatorio.

 

25.   A pesar de lo establecido en el numeral 2 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, que establece que: (i) la entidad que expropia debe poner a disposición del particular expropiado el valor correspondiente para que sea retirado de contado; o (ii) consignarlos en entidad financiera autorizada para ponerlos a disposición del particular, la demandante alegó que su representada se encontraba imposibilitada “de dar cumplimiento a la obligación de efectuar el pago de los porcentajes de participación en el derecho real de dominio sobre el inmueble ya mencionado”[19]. Según lo explicó la accionante, debido a que los recursos económicos de los proyectos que dieron lugar a la expropiación administrativa son financiados por recursos de regalías y administrados por cuentas maestras, no es posible realizar el pago en los términos en los que establece la regulación de este procedimiento.

 

26.   Lo primero que debe precisarse es que, de acuerdo con las pretensiones de la demanda, la controversia gira en torno al proceso de expropiación administrativa. De manera que, en el presente asunto no aplican las reglas de expropiación judicial, la cual se rige por lo dispuesto en el artículo 399 de la Ley 1564 de 2012 y que, de acuerdo con el auto 899 de 2022, correspondería a la jurisdicción ordinaria civil por tratarse de la ejecución de proyectos de infraestructura vial[20].

 

27.   Tampoco se está en presencia de una controversia contra la legalidad de la resolución que determinó la expropiación y que, por demás, fue expedida por la parte accionante en el caso bajo examen. Por el contrario, este asunto se enmarca en el trámite de la expropiación por vía administrativa regulada en la Ley 388 de 1997 y materializada en el presente caso en la resolución 219 de 2021, la cual ordenó el pago total de $89.012.000 según el porcentaje sobre el derecho real de dominio de los propietarios inscritos. Así, para la Corte es posible concluir que la demanda pretende activar un proceso judicial que permita cumplir con la obligación de pago del inmueble expropiado.

 

28.   Efectuadas esas precisiones, esta Corporación concluye que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil con fundamento en la regla residual de competencia prevista en el artículo 15 del CGP y la regulación que el artículo 381 del mismo código define sobre el proceso judicial de pago por consignación. En este punto, hay que precisar que la legislación prevé la autoridad jurisdiccional que conoce de las controversias que cuestionen la legalidad del acto administrativo de expropiación, particularmente en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, que define:

 

“Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido […] El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado […]”

 

29.   Sin embargo, de esta regla no se deriva ni una regla especial sobre el pago por consignación en el marco de la expropiación administrativa ni una competencia general u omnicomprensiva, que le asigne a la jurisdicción contencioso administrativa todas las controversias relacionadas o asociadas a la expropiación administrativa. De manera que, ante la ausencia de una regla especial de competencia opera en el presente asunto la competencia residual, que opera en favor de la jurisdicción ordinaria.

 

30.   Finalmente, en este asunto, si bien se encuentra involucrada una entidad pública, el objeto del litigio no se encuentra sujeto al derecho administrativo, razón por la cual no es aplicable la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo establecida en el artículo 104 del CPACA. Esto es así porque lo pretendido por la autoridad demandante es realizar el pago por consignación respecto de una suma de dinero de la cual es deudora. Este tipo de asuntos son típicamente propios del derecho privado, pues su regulación se encuentra entre los artículos 1656 a 1665 del Código Civil y el artículo 381 del CGP. De ahí que el conocimiento de esta clase de procesos sea por regla general de la jurisdicción ordinaria, a excepción de casos en los que, como sucede en las de mandas sobre pago por consignación derivadas de contratos estatales, exista una norma especial de competencia de la cual se desprenda que el conocimiento del asunto es de la jurisdicción administrativa.

 

31.   En conclusión, en virtud de la cláusula de competencia residual establecida en el artículo 15 del CGP le corresponde a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil “(…) el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Con fundamento en lo anterior, se ordenará remitir el expediente CJU-4774 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio como representante de la jurisdicción ordinaria civil con el fin de continúe el trámite de la demanda.

 

Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de un litigio de pago por consignación que se derive del procedimiento de expropiación por vía administrativa. Lo anterior, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del CGP.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio conocer del proceso de pago por consignación adelantado por la Agencia para la Infraestructura del Meta en contra de los particulares demandados, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4774 al Juzgado Primero Civil del Circuito de Villavicencio para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Tribunal Administrativo del Meta y a los sujetos procesales interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General