TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1257/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la legalidad de los actos administrativos de nombramiento y revocatoria de los depositarios provisionales de bienes efectuados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE- S. A. S.) en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011, según el cual, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los conflictos o litigios originados en los actos emitidos por entidades públicas, como las sociedades y empresas con una participación estatal igual o superior al 50%.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1257 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5539

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

§1.   El 5 de marzo de 2020, María Inés Pacheco Becerra demandó a la Sociedad de Activos Especiales S. A. S. (en adelante, SAE – S. A. S.) y a COEMPRESA S. A. S., a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la demandante solicitó, como pretensión principal, que “se declare nula la Resolución 903 de 2019, comunicada a la demandante el 5 de septiembre de 2019 vía correo electrónico, por medio de la cual se designa el Depositario Provisional de unos activos”^[1], y, como pretensiones subsiguientes, que se declare a la SAE – S. A. S. patrimonialmente responsable por: (i) los honorarios causados a favor de María Inés Pacheco Becerra, quien fungía como depositaria provisional de diversas sociedades; (ii) los honorarios de Dionicio Téllez Rey, quien obraba como contador de los activos bajo la administración de la depositaria provisional; (iii) los gastos de administración cancelados por María Inés Pacheco Becerra causados desde su nombramiento como depositaria provisional; (iv) los perjuicios causados a la demandante, debido a las actuaciones intermedias que condujeron a la remoción de ésta.

 

§2.   La accionante solicitó, además, que estas responsabilidades se extendieran solidariamente a la sociedad COEMPRESA S. A. S., que fue la depositaria provisional nombrada en reemplazo de la demandante.

 

§3.   La demanda se sustenta en tres hechos. María Inés Pacheco Becerra fue nombrada depositaria provisional de diversas sociedades[2] mediante Resolución 1573 de 2017. La Gerente de SAE – S. A. S. envió tres comunicados a la depositaria provisional, donde requería información bancaria, contable y de los inventarios y activos asignados. Estos comunicados fueron enviados, según la demandante, con posterioridad al vencimiento previsto en éstos. María Inés Pacheco Becerra no contestó en tiempo los comunicados y, por tanto, el Comité de Depositarios Provisionales de Bienes decidió en sesión del 25 de septiembre de 2018, removerla y retirarla del registro de depositarios. Esta decisión se consagra en la Resolución 903 de 2019, objeto del litigio.

 

§4.   La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Subsección C. Éste determinó en auto del 26 de febrero de 2021 que carecía de competencia para estudiar el asunto[3]. Para el tribunal, el presente caso no versa sobre un conflicto entre un servidor y una entidad pública para la cual labora, ni sobre la existencia de una relación laboral o la legalidad de la desvinculación de un empleado[4]; trata, por el contrario, del pleito entre una depositaria provisional y una sociedad de economía mixta, sometida al régimen privado, para determinar el pago de honorarios[5]. Este tipo de litigios corresponden, según el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la jurisdicción laboral, conforme con el artículo 2, numeral 6, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[6]. Por ello, ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá[7].

 

§5.   La decisión se notificó el 1 de marzo de 2021 y María Inés Pacheco Becerra la apeló el 5 de marzo de 2021[8]. La demandante consideró que, debido a la naturaleza de la SAE – S. A. S., la entidad se pronuncia mediante actos administrativos y éstos son objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[9]. Asimismo, la accionante manifestó que las pretensiones de la acción giran en torno a la declaratoria de nulidad del acto administrativo que la desvincula como depositaria provisional y el pago de los honorarios dejados de percibir, así como el pago de los gastos en que incurrió. Esta controversia se dirime, en opinión de la demandante, en los términos del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que consagra el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[10].

 

§6.   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó el 22 de junio de 2022 el recurso de apelación, pues consideró que las decisiones relativas a la remisión de asuntos por competencia no son susceptibles de apelación, en los términos del artículo 243A de la Ley 1437 de 2011[11].

 

§7.   El auto de rechazo fue notificado el 24 de junio de 2022 y María Inés Pacheco Becerra formuló contra aquel los recursos de reposición y apelación el 26 de junio de 2022. La recurrente manifestó que el listado enunciado en el artículo 243A de la Ley 1437 de 2011 hace mención a los asuntos no susceptibles de apelación; al no estar el asunto relativo a la remisión de procesos por competencias, debe entenderse que éste sí es objeto de apelación[12].

 

§8.   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció el 19 de septiembre de 2023 sobre los recursos interpuestos por María Inés Pacheco Becerra. El Tribunal sostuvo, en primer lugar, que la norma aplicable en el caso era el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 y no el artículo 243A. Dicha disposición consagra las acciones susceptibles de apelación y no lista el asunto relativo a las decisiones de remisión por competencia[13]. Por ello, negó el recurso de reposición. El Tribunal Administrativo indicó, posteriormente, que la accionante erró al interponer el segundo recurso, pues no procede la apelación, sino la queja; sin embargo, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, el Tribunal Administrativo optó por tramitar el recurso formulado por María Inés Pacheco Becerra bajo la modalidad de queja y lo remitió. Por ello, el Tribunal Administrativo dispuso digitalizar el expediente y remitirlo al Consejo de Estado, Sección Segunda, para que conociera del recurso de queja y adoptara una decisión[14].

 

§9.    El Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el 2 de octubre de 2023 el expediente al Consejo de Estado, Sección Segunda[15]. Ese mismo día, el Tribunal Administrativo también envió el caso a los juzgados laborales de circuito, para proceder con su reparto[16].

 

§10.        El proceso fue asignado el 12 de marzo de 2024 al Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá y éste declaró el 13 de marzo de 2024 carecer de competencia y, por tanto, suscitó el conflicto negativo de jurisdicciones[17]. Su decisión se fundamenta en los siguientes argumentos: (i) si bien una de las discusiones gira en torno al pago de honorarios, no debe perderse de vista que la pretensión principal es realizar un control de legalidad sobre la resolución que removió a María Inés Pacheco Becerra y la excluyó del registro de depositarios, asunto que le corresponde a la jurisdicción contenciosa[18] conforme con los artículos 152 y 156 de la Ley 1437 de 2011 y el auto A-1088 de 2021; (ii) la SAE – S. A. S. es una sociedad de economía mixta que, en cumplimiento de sus funciones, emite actos administrativos, que son objeto de control por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa[19]; (iii) y se conoce actualmente que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo cursa otra demanda sobre las mismas pretensiones y partes. Dicha demanda fue conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, que la remitió en razón de la cuantía a los juzgados administrativos y, en reparto, fue asignada al Juzgado 01 Administrativo de Bogotá, que admitió la demanda y avocó conocimiento. Por ello, considera el Juzgado 41 Laboral del Circuito que debe considerarse la acumulación de procesos[20].

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

§11.        La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

§12.        La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo)[21], o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).” En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos, cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

 

§13.        El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá).

 

§14.        Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por María Inés Pacheco Becerra contra la SAE – S. A. S., cuya pretensión principal es la declaratoria de nulidad de la Resolución 903 de 2019, así como la declaratoria de responsabilidad por los honorarios y gastos administrativos causados en virtud de la figura de depositaria legal de unas sociedades.

 

§15.        Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. En concreto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, alegó la falta de competencia en virtud del artículo 2, numeral 6, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que indica que la jurisdicción laboral conoce los conflictos relativos al reconocimiento y pago de honorarios por servicios personales de carácter privado; mientras que el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá fundamenta su falta de competencia en los artículos 152 y 156 de la Ley 1437 de 2011, así como en el auto A-1088 de 2021, que desarrolla la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

§16.        Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología

§17.        Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello, la Sala Plena (i) mencionará la naturaleza jurídica de la SAE – S. A. S., (ii) reiterará la jurisprudencia en torno a los criterios aplicables para los conflictos donde una de las partes es un depositario provisional, y (iii) resolverá el conflicto en concreto.

3.1.          Naturaleza jurídica de la SAE – S. A. S.

§18.        Esta Corporación ha abordado en su jurisprudencia la naturaleza jurídica de la SAE – S. A. S.[22] De acuerdo con el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014, la SAE – S. A. S. es una sociedad de economía mixta, del orden nacional, autorizada por la ley, de naturaleza única y sometida al régimen de derecho privado.

 

§19.        Los estatutos de la SAE – S. A. S. indican, además, que la participación estatal en esta sociedad de economía mixta es del 99.9% y el capital privado es del 0.1%.

3.2.          Conflictos con depositarios provisionales

§20.        La Corte, además, ha revisado diversos casos, en donde la SAE – S. A. S. ha sido parte en litigios. Para resolverlos, ha reiterado sus reglas en torno a la cláusula general de las jurisdicciones contenciosa administrativa y ordinaria, y ha revisado la naturaleza de su contraparte y el objeto de la discusión.

 

§21.        Así, se ha sostenido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer conflictos, cuando el objeto de discusión son controversias o litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que están involucradas entidades públicas o los particulares, cuando ejerzan función administrativa, conforme con el artículo 104, inciso 1 de la Ley 1437 de 2011[23]. Por entidades públicas comprenden, entre otros, las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50%, según el artículo 104, parágrafo único, de la Ley 1437 de 2011[24].

 

§22.        La jurisdicción ordinaria, por su parte, conoce de todo asunto que no está expresamente atribuido a otra jurisdicción, es decir, a la contenciosa administrativa, la constitucional o las jurisdicciones especiales, en los términos del artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[25].

 

§23.        Al analizar en concreto los conflictos de la SAE – S. A. S. con los depositarios provisionales, la Corte ha revisado la naturaleza del depósito provisional, las responsabilidades que derivan de éste y los criterios que determinan la jurisdicción competente.

 

§24.        En los autos A-675 de 2022[26] y A-754 de 2022[27], se ha reiterado que, conforme con el artículo 2.5.5.6.1 del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 2136 de 2015, el depósito provisional es un mecanismo de administración de bienes del FRISCO, en el que se designa a una persona para que administre, cuide, mantenga, custodie y procure que dichos bienes continúen siendo productivos y generadores de empleo[28].

 

§25.        Los depositarios legales se designan mediante procedimientos de selección y se les reconoce unos honorarios, sin que éstos impliquen la constitución de un vínculo laboral[29]. Asimismo, quienes son designados como depositarios legales obran en calidad de auxiliares de la justicia y deben cumplir con las responsabilidades propias de esta figura[30].

 

§26.        En ejercicio de dicha función, pueden surgir conflictos entre los depositarios provisionales y la SAE – S. A. S. Para determinar la jurisdicción que conocerá de dichos litigios, la Corte ha indicado, en primer lugar, que debe tenerse en cuenta el objeto de discusión y si éste corresponde a la cláusula general de jurisdicción o a una competencia específica y, en segundo, la naturaleza de la entidad. A partir de estos criterios, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que: (i) cuando se está ante conflictos en torno a la obligación del depositario provisional de rendir cuentas, la jurisdicción competente es la ordinaria, en virtud de los artículos 368 y 379, así como normas concordantes, de la Ley 1564 de 2012[31]; (ii) si lo que se pretende discutir es un acto proferido en virtud de la función administrativa, la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa[32].

3.3.          Caso concreto

§27.        La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda formulada por María Inés Pacheco Becerra contra la SAE – S. A. S. y COEMPRESA S. A. S., con el objeto de que se declare nula la resolución 903 de 2019 y se declare responsable del pago de los honorarios y gastos administrativos respectivos.

 

§28.        Preliminarmente debe indicarse que, si bien cursa en estos momentos un recurso de queja ante el Consejo de Estado, Sección Segunda, la Corte puede pronunciarse sobre el presente conflicto, pues: (i) este recurso se tramita en efecto devolutivo, es decir, que no se suspende el curso del proceso ni los efectos de la decisión recurrida, conforme lo previsto en el artículo 323, numeral 2, de la Ley 1564 de 2012; (ii) en efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, remitió el expediente tanto al Consejo de Estado como a los juzgados laborales, para dar continuidad con el proceso; y (iii) se debe garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia y, por tanto, se adoptará una decisión para evitar cualquier interrupción desproporcionada en el proceso.

 

§29.        En el presente caso existe una discusión respecto al pago de honorarios. Sin embargo, ésta no es la principal. Como lo indica la demanda, prima facie, la pretensión principal consiste en determinar la legalidad del nombramiento de COEMPRESA S. A. S., que se dio como fruto de la remoción del cargo de María Inés Pacheco Becerra como depositaria provisional, así como del retiro del registro de depositarios. Este acto se dio mediante una resolución, entendida como un acto administrativo.

 

§30.        Sobre este punto ha sostenido el Consejo de Estado que, cuando se presenten discusiones en torno a la responsabilidad de una entidad por desconocer sus obligaciones respecto a un depositario provisional, la pretensión principal está dirigida a cuestionar la legalidad del acto mediante el cual fue removida la persona[33].

 

§31.        Asimismo, debe tenerse en cuenta que, si bien la SAE – S. A. S. es una sociedad de economía mixta, la participación del Estado es del 99.9% y, en consecuencia, opera el efecto previsto en el artículo 104, parágrafo único, de la Ley 1437 de 2011. Según éste, se entenderán por entidades públicas las sociedades y empresas con participación igual o superior al 50%.

 

§32.        En esa medida, converge el criterio relativo al objeto de la controversia (legalidad de un acto administrativo) y correspondiente a la naturaleza de la entidad que, para efectos procesales, es pública. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, conocer la demanda presentada por María Inés Pacheco Becerra contra la SAE – S. A. S. y COEMPRESA S. A. S. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá y al Consejo de Estado, Sección Segunda.

 

§33.        Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la legalidad de los actos administrativos de nombramiento y revocatoria de los depositarios provisionales de bienes efectuados por la Sociedad de Activos Especiales (SAE- S. A. S.) en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011, según el cual, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los conflictos o litigios originados en los actos emitidos por entidades públicas, como las sociedades y empresas con una participación estatal igual o superior al 50%.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por María Inés Pacheco Becerra contra la Sociedad de Activos Especiales S. A. S. y COEMPRESA S. A. S.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5539 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 41 Laboral del Circuito de Bogotá y al Consejo de Estado, Sección Segunda.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General