TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-132/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 132 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-4819.

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.   Cruz Blanca E.P.S. (en adelante EPS), mediante apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral[1] contra la Nación - Ministerio de la Protección Social, el Consorcio Fidufosyga, las fiduciarias que integraron el Consorcio SAYP 2011, las entidades que conforman la Unión Temporal Nuevo Fosyga y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de solicitudes de recobro por concepto de prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios (PBS), ordenados por sentencias de tutela y decisiones de comités técnico científicos.

 

2.   En los hechos de la demanda[2], la EPS señaló que radicó ante el Consorcio administrador del Fosyga 17,266 solicitudes de recobros que ascienden a la suma de $11.754’204.166 y que ninguna de estas fue aprobada para pago. Sostuvo que el Consorcio glosó 13,664 por asuntos de forma y 3,602 por razones de fondo. En consecuencia, solicitó al despacho judicial (i) declarar que las entidades demandadas tienen la obligación legal de pagar la suma presuntamente adeudada; (ii) condenar a la entidad demandada al pago de una suma adicional por concepto de gastos administrativos derivados de la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS, hoy PBS; (iii) condenar las entidades demandadas al pago de intereses moratorios, liquidados a la tasa máxima legal; (iv) ordenar la indexación y/o actualización de la suma adeudada a valor presente.

 

3.   El 19 de diciembre de 2017[3], por reparto, conoció del asunto el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., autoridad que, por medio de auto de 10 de abril de 2018[4], declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó enviar el expediente a la oficina de reparto para que se asignara su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Fundó su decisión en tres argumentos[5]: (i) el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 que a su juicio excluyó a los jueces laborales del conocimiento de las controversias entre entidades del sistema de seguridad social, derivadas de asuntos de naturaleza administrativa, civil o comercial que se desarrollen con el fin de lograr la prestación de esos servicios. Agregó que en este caso las entidades demandadas deben asumir el crédito, comoquiera que se causó por la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS; (ii) en la sentencia C-1027 de 2002, en la cual la Corte Constitucional afirmó que la competencia de los jueces laborales se limita a los conflictos suscitados entre afiliados, por una parte, y las entidades encargadas de la prestación de los servicios de salud, por otra. Por último, indicó que (iii) les corresponde a los jueces administrativos conocer esta demanda, comoquiera que la demandante pretende que se declare la responsabilidad del estado por el no pago de los referidos recobros.

 

4.   La parte demandante interpuso recurso de reposición en contra del auto de 10 de abril de 2018[6]. Sin embargo, mediante auto de 14 de agosto de 2019[7], el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., negó el recurso de reposición, al considerar que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 139 del Código General del Proceso (en adelante CGP), contra la decisión que declara la falta de competencia no procede ningún recurso. Así mismo, sostuvo que mediante la Ley 1949 de 2019, se redefinieron las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud), en ejercicio de funciones jurisdiccionales. Adujo que, en virtud de la modificación introducida por el artículo 6, “el presente proceso debe ser conocido por la Supersalud y no por la jurisdicción contenciosa administrativo como se indicó en el auto anterior”[8]. Por lo anterior, reiteró su falta de competencia y remitió la demanda promovida por la EPS a dicha Superintendencia.

 

5.   Por medio de auto de 24 de octubre de 2019[9], la Superintendencia Nacional de Salud rechazó por falta de competencia la demanda y promovió el conflicto negativo de competencia ante el Consejo Superior de la Judicatura. Esto, por cuanto (i) el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, limitó el ámbito de competencia de los asuntos jurisdiccionales asignados a la Superintendencia a las controversias previstas en los literales a) al f); (ii) de conformidad con la sentencia C-119 de 2008, la entidad, en ejercicio de dichas funciones jurisdiccionales, sólo conoce y decide los asuntos que, por disposición legal y a petición de parte, le sean asignados; (iii) los conflictos cuyo conocimiento le fue atribuido a la Supersalud se enmarcan dentro del sistema de seguridad social en salud, y no confieren una competencia privativa, sino concurrente con los jueces ordinarios, en la especialidad laboral, que conocen de estos asuntos por virtud del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. En esa medida, (iv) debido a la elección del demandante de presentar la demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral, la Superintendencia fue desplazada del conocimiento de la causa, ello en cumplimiento del criterio fijado por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura.

 

6.   El 15 de mayo de 2020, se repartió el conflicto al interior de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. En virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, el 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional para que lo resolviera. En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera[10].

 

7.   A través de auto 1036 del 24 de noviembre de 2021[11], la Sala Plena de la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse sobre la controversia planteada entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y la Supersalud, debido a la competencia concurrente que hay entre las mismas, y ordenó remitir el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para que dirimiera el conflicto de competencia suscitado.

 

8.   La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante auto de 16 de marzo de 2022[12] dirimió el conflicto asignándole la competencia a la Supersalud. No obstante, por medio de auto de 15 de diciembre de 2022[13], la Supersalud rechazó por falta de jurisdicción y competencia la demanda y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos del circuito judicial de Bogotá para que fuera sometido a reparto[14]. Esta entidad, justificó su decisión con base en las nuevas reglas de decisión de la Corte Constitucional respecto de la materia en cuestión[15] y entre otros pronunciamientos por parte del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria o del Tribunal Superior de Bogotá - Sala Laboral[16].

 

9.   El proceso fue sometido a reparto y le correspondió su conocimiento al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. Autoridad que, a través de auto interlocutorio del 21 de septiembre de 2023, resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y, en consecuencia, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Dicho juzgado, fundamentó su decisión con base en el artículo 624 del Código General del Proceso (en adelante CGP).

 

10.   El 16 de noviembre de 2023 se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación a la magistrada ponente[17]. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 20 de noviembre de 2023[18].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

11.   La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[19].

 

Presupuesto para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

12.   Para que se configure un conflicto entre jurisdicciones se requiere la concurrencia de tres presupuestos^[20]: (i) el subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial frente a la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

13.   En el presente caso se cumplen tales presupuestos[21]. En primer lugar, el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. De un lado, la Supersalud en el marco de sus funciones jurisdiccionales y del otro, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la que se cumple el presupuesto subjetivo. En segundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por Cruz Blanca E.P.S. contra la Nación - Ministerio de la Protección Social y otros a través de la cual busca el reconocimiento de unos dineros adeudados con ocasión de la prestación de servicios de salud, de manera que se cumple el presupuesto objetivo.

 

14.   En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Superintendencia Nacional de Salud se apoyó en pronunciamientos de altas cortes y del Tribunal Superior de Bogotá - Sala Laboral. Por su parte, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de la misma ciudad fundamentó su posición con base al artículo 622 del CGP, modificatorio del numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración auto 389 de 2021

 

15.   En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos - CTC. La Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.

 

16.   A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:

 

“Al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[22].

 

17.   Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[23].

 

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS

 

18.   A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.

 

19.   Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:

 

“Aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

 

20.   En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentran las demandas que:

 

a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

 

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[24].

 

21.   Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

 

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

 

d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

 

e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

 

22.   Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[25]:

 

 

23.   En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.

 

Caso concreto

 

24.   Como se expresó, el presente conflicto de jurisdicciones gira en torno a una demanda interpuesta por Cruz Blanca E.P.S., con el objetivo de que se reconozcan y paguen unas sumas de dinero por concepto de prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios (PBS), ordenados por sentencias de tutela y decisiones de comités técnico científicos.

 

25.   Adicionalmente, dado que la principal entidad demandada es la ADRES, en tanto administradora de los recursos del sistema de seguridad social, la regla establecida en el auto 389 de 2021 es completamente aplicable a este caso.

 

26.   Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En consecuencia, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.

 

27.   Por lo tanto, la Corte asignará la competencia del CJU-4819 al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. para que continúe el trámite de ese expediente e informe a la Superintendencia Nacional de Salud, a las partes y otros interesados sobre la decisión tomada por la Corte Constitucional.

 

Regla de decisión. “La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[26].

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. conocer del proceso de la referencia adelantado por Cruz Blanca E.P.S contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES y otros, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4819 al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia a la Superintendencia Nacional de Salud y a los sujetos procesales interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General