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Auto A-1356/24

 

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Aplicación del Decreto 1834 de 2015 respecto al reparto de acciones de tutela masivas 

  

REPARTO DE ACCIONES DE TUTELA MASIVAS-Identidad de objeto, causa y sujeto pasivo 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1356 DE 2024

 

Referencia: Expediente ICC-4713.

 

Asunto: conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga (Santander) y el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza (Cundinamarca).

 

Magistrado sustanciador:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, así como en cumplimiento de lo dispuesto por el literal e) del artículo 5 de su reglamento interno, profiere el presente auto, respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 27 de mayo de 2024, la señora Carmen Angelica Fonseca Corso promovió acción de tutela en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante, “SENA”), al considerar vulnerados sus derechos a la igualdad y a la libre asociación sindical^[1].

 

2.                 En la demanda, la accionante expuso que es trabajadora de planta de la entidad demandada y que se vinculó a la Organización Sindical Unión Nacional de Trabajadores del SENA (en adelante, “UNALTRASENA”) desde el 25 de septiembre de 2013, fecha de su constitución.

 

3.                 La demandante informó que el 03 de diciembre de 2021, se suscribió un acuerdo colectivo entre las organizaciones sindicales “UNALTRASENA, COSSENA, SINSINDESENA, SIIDSENA, SETRASENA y SINDESENA” y la administración del SENA, el cual fue adoptado por la entidad mediante Resolución 01-00032 del 12 de enero de 2022, con la precisión de que su vigencia se extendería hasta el 31 de diciembre de 2023 y que podría ser objeto de prorrogas automáticas.

 

4.                 Agregó la accionante que, en el mes de enero de 2024, se llevó a cabo la asamblea general ordinaria del sindicato, en la cual se elaboró, discutió y aprobó, “por mayoría absoluta”, el pliego de solicitudes 2024/2025 y, en consecuencia, se procedió a su presentación el 27 de febrero siguiente ante el director general del SENA y la ministra de Trabajo.

 

5.                 Sin embargo, la demandante relató que el 29 de febrero de 2024, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 243 de 2024, que modificó y adicionó el Decreto 1072 de 2015, en relación con el proceso de negociación colectiva de empleados públicos, por lo cual el director general del SENA tuvo que convocar a los sindicatos a una nueva mesa de integración de pliegos. En esta segunda diligencia, llevada a cabo el 12 de abril de 2024, “no se logró consenso para la conformación de la mesa de negociación y tampoco se logró acuerdo o consenso para la integración de los pliegos presentados por cada organización sindical, en un pliego único”^[2].

 

6.                 Pese a lo expuesto, la accionante reprochó que, posterior al fracaso de la diligencia, el SENA instaló mesa de negociación del pliego de solicitudes 2024/2025, “(…) adoptando [el texto] (…) presentado por la organización sindical SINDESENA y aceptó la designación de negociadores (…) presentados por esa organización sindical, a pesar de que no se había logrado la integración de los distintos pliegos presentados y en consecuencia no resulto[sic] un pliego único”^[3].

 

7.                 Ante esta situación, el 25 de abril de 2024, el presidente de la junta directiva de UNALTRASENA, sindicato al cual pertenece la accionante, presentó un derecho de petición ante el director general del SENA, a través del cual solicitó: “levantar la mesa de negociación y suspender de manera definitiva el proceso de negociación instalado, por cuanto (…) no se presentó un pliego unificado, con el consenso de la mayoría de organizaciones sindicales firmantes del acuerdo anterior, vigente y prorrogado por las partes (…)”^[4].

 

8.                 Por lo anterior, la accionante pretende que se amparen sus derechos a la igualdad y a la libre asociación sindical y que, en consecuencia, se ordene al director del SENA: (i) “reconocer la prórroga automática del acuerdo colectivo 2021, suscrito por las organizaciones sindicales UNALTRASENA, COSSENA, SINSINDESENA SIIDSENA, SETRASENA y SINDESENA, expidiendo el acto administrativo correspondiente” y, (ii) “suspender y levantar la mesa de negociación adelantada entre la organización sindical SINDESENA y el SENA, por encontrarse un acuerdo vigente”^[5].

 

9.                 El asunto fue repartido en un inicio al Juzgado 1° Penal Municipal de Mosquera (Cundinamarca), autoridad que, en auto del 29 de mayo de 2024, declaró su falta de competencia para avocar el conocimiento del asunto^[6]. Para sustentar su decisión, expuso que, en virtud del artículo 1° de la Ley 119 de 1994^[7], el SENA “es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.

 

10.            En concordancia con la naturaleza jurídica de la entidad demandada, el Juzgado 1° Penal Municipal de Mosquera estimó que, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, “[l]as acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad, organismo o entidad pública del orden nacional serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a los jueces del circuito o con igual categoría”. Así las cosas, dispuso remitir el expediente a la autoridad respectiva.

 

11.            Una vez surtido un nuevo reparto, el asunto correspondió al Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza (Cundinamarca), autoridad judicial que, por medio de auto del 30 de mayo de 2024, (i) avocó el conocimiento de la acción de tutela; (ii) corrió traslado de la demanda al SENA y; (iii) ordenó vincular al trámite al Ministerio de Trabajo y a las Organizaciones SINDESENA, SETRASENA, SINSINDESENA, UNALTRASENA, COSSENA, SIIDSEN, SINDETRASENA, SIIDSENA, ASESENA, SEASENA, ATRAES-SENA, SENA-USTRAB, SINFUSENA, SINDEP y ASOSERVICIOS^[8].

 

12.            El 11 de junio de 2024, ante la presunta existencia de una pluralidad de demandas de tutela que cursan en diferentes juzgados, y que guardan identidad de causa, objeto, sujeto pasivo e intereses de los accionantes^[9], el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza sostuvo que el asunto responde al fenómeno de las “tutelas masivas”, dado que se presentan los elementos que componen la triple identidad.

 

13.            Para llegar a esta conclusión, “de conformidad con lo informado por la organización sindical SINDESENA, respecto de las acciones constitucionales a las que ha sido vinculada”, advirtió que se presentó una triple identidad entre las mismas. Para el efecto, destacó la existencia de cinco (5) acciones de tutela que, en su criterio, comparten identidad de objeto, causa y sujeto pasivo y sintetizó su análisis en la siguiente gráfica:

 

 

14.            Con base en la información previamente resumida, el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza concluyó que los expedientes tenían una triple identidad “respecto a la causa, objeto, sujeto pasivo e intereses de los accionantes, a la que fuera presentada por la señora Carmen Angelica Fonseca Corso”. Por ello, dispuso remitir el expediente al Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga, “(…) por ser la autoridad que avocó en primer lugar el conocimiento de la primera de estas”.

 

15.            Con posterioridad, el 17 de junio de 2024, el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga se abstuvo de asumir el conocimiento de la acción de tutela y, en su lugar, declaró un conflicto negativo de competencia “entre [ese] Despacho y el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes de Funza - Cundinamarca” y ordenó remitir el expediente a esta corporación^[10]. Para el efecto, expuso que ante su despacho se surtió el trámite de la acción de tutela radicado 684323184001-2024-00097 promovida por el señor Edgar Bonilla Suárez.

 

16.            Afirmó que, en ese caso, el 21 de mayo de 2024 se profirió fallo de tutela en el sentido de declarar una carencia actual de objeto por hecho superado, con base en la respuesta dada por el SENA al derecho de petición del 25 de abril de 2024 formulado por el presidente de la junta directiva de UNALTRASENA y que fuera remitida a los correos electrónicos: unatltasenajuntanacional@gmail.com y ebonillas@sena.edu.co.  Con lo cual, a su juicio, la pretensión contenida en la acción de tutela se satisfizo por completo por un acto voluntario del responsable. Asimismo, expuso que el 07 de junio de 2024 remitió el expediente de tutela 2024-00097 a este tribunal, para su eventual revisión.

 

17.            A lo anterior, el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga agregó que, “si el objetivo de acumular las tutelas está dirigido a evitar que frente casos [sic] idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes, en el presente caso no se cumpliría toda vez que a la accionante se le estaría violando el derecho de petición en el entendido que a la fecha la señora CARMEN ANGELICA FONSECA CORSO no ha recibido contestación como si efectivamente el señor EDGAR BONILLA SUAREZ”^[11].

 

18.            El 19 de junio de 2024, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 11 de julio de este año, la Sala Plena lo repartió y se remitió al despacho del magistrado sustanciador al día siguiente.

 

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

19.            La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996^[12]. Asimismo, se ha explicado que la competencia de esta corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual^[13] y, en consecuencia, solo se activa en aquellos casos en que las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevean la autoridad encargada de asumir el trámite o, en los que a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen al amparo constitucional, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de los derechos fundamentales^[14], tal y como lo precisó la Sala Plena en el auto 550 de 2018.

 

20.            En principio, el presente conflicto debería ser resuelto por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, conforme con lo previsto en el inciso 1° del artículo 18 de la Ley 270 de 1996^[15], pues se suscitó entre juzgados que pertenecen a distintos distritos judiciales y que no comparten un ámbito de especialidad de las diferentes salas de casación de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela y en aras de evitar que se dilate aún más la decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte asumirá su estudio, sin perjuicio de la advertencia que se hará en la parte resolutiva.

 

21.            De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 8 transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes, “a prevención”, los jueces con competencia territorial en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos^[16]; (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito, de conformidad con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y (b) de las providencias adoptadas por las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz, en virtud del artículo 8 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017; y (iii) el factor funcional, que opera para asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente puede conocer de ella, las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente”^[17], en los términos establecidos en el artículo 32 del citado Decreto 2591 de 1991.

 

22.            Adicionalmente, según la jurisprudencia pacífica de esta corporación, las disposiciones contenidas en el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, de ninguna manera constituyen reglas de competencia de los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela. Ello implica que el mencionado acto administrativo nunca podrá ser usado por las autoridades judiciales para declarar su falta de competencia. Esta forma de proceder se opone, principalmente, al derecho de acceso a la administración de justicia, dado que no existe fundamento alguno para asumir este conjunto normativo como un mandato procesal del que dependa la resolución del asunto en sede de instancia^[18].

 

23.            En este orden de ideas, la aplicación o interpretación de las reglas de reparto no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. En lugar de ello, en estos casos, el juez debe tramitar la acción o decidir la impugnación, según el asunto puesto a su conocimiento^[19]. En línea con lo anterior, la Corte ha señalado que en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales^[20].

 

24.            En lo que respecta a las reglas de reparto aplicables a la tutela masiva, esta corporación ha referido que el Decreto 1834 de 2015 es procedente para las acciones de tutela que se enmarcan dentro del fenómeno de la tutela masiva^[21]. Se trata de aquellas acciones en las que existe uniformidad entre los casos y que se presentan (i) en un solo momento o (ii) con posterioridad a otra solicitud de amparo. La Corte ha reiterado que estas reglas de reparto tienen como finalidad evitar que, frente a casos idénticos, se produzcan efectos o consecuencias diferentes. Así, ante una presentación masiva de acciones de tutela “que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad”^[22], en principio, las oficinas de reparto son las encargadas de realizar la remisión y acumulación de los expedientes a la primera autoridad que avocó conocimiento.

 

25.            No obstante, el Decreto 1834 de 2015 previó que, en el evento en que las oficinas de apoyo judicial carezcan de información suficiente para el reparto y acumulación correspondiente, la autoridad pública o el particular accionado tienen el deber de informar al juez competente la existencia de acciones de tutela que se hubieren interpuesto en su contra por la misma acción u omisión, señalando el despacho que avocó conocimiento en primer lugar^[23].

 

26.            En todo caso, la Sala Plena ha precisado que la autoridad judicial que así lo determine podrá, de oficio, enviar el expediente al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto siempre que, de manera previa, constate la existencia de identidad de (i) sujeto pasivo, (ii) causa y (iii) objeto, entre el asunto primigenio y el recurso de amparo que llegó a su conocimiento^[24]. La Corte ha desarrollado el contenido de cada uno de estos requisitos y ha fijado pautas para determinar su existencia. Específicamente, se ha señalado lo siguiente respecto de cada requisito:

 

(i) La identidad de objeto implica que las acciones de tutela que pretenden ser acumuladas “presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados.”^[25]

 

(ii) La identidad de causa ocurre cuando las acciones que pretenden ser acumuladas “se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos -entendidos desde una perspectiva amplia-, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección.”^[26] Adicionalmente, la Corte ha indicado que “la causa en materia de acción de tutela se vincula con las actuaciones o circunstancias que motivan o impulsan su presentación y cuya ocurrencia debe estar comprendida por el supuesto de hecho -en sentido amplio- de una norma de derecho fundamental”^[27].

 

(iii) Finalmente, debe existir identidad de sujeto pasivo, lo cual se presenta cuando “el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado”^[28].

 

27.            En línea con lo anterior, la Corte ha observado que el juez que pretende apartarse del conocimiento del asunto, con fundamento en la regla de reparto para la tutela masiva, debe argumentar de manera suficiente que se cumple con los presupuestos indicados para dar aplicación a dicha regla. Esto implica señalar con rigor demostrativo y coherencia el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad^[29]. Ahora bien, este tribunal, entre otros, en los autos 172 de 2016, 071 de 2021 y 2002 de 2023, advirtió que, de no contar el juez de conocimiento con los elementos suficientes para cumplir con la carga argumentativa que acredite la existencia de la triple identidad, deberá dar aplicación de la regla de competencia del factor territorial “a prevención” y continuar con el trámite de tutela, dando prevalencia a los principios de celeridad y eficacia que rigen este proceso constitucional. En estos términos, la aplicación del Decreto 1834 de 2015, por fuera de los supuestos normativos de identidad, conduciría a la desnaturalización de la regla de competencia a prevención, cuya preservación les compete a todos los jueces de tutela^[30].

 

III.    CASO CONCRETO

 

28.            De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

 

(i)          Se configuró un conflicto de competencia, ya que el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza determinó que no estaba facultado para continuar con el conocimiento de la acción de tutela presentada por la señora Carmen Angelica Fonseca Corso contra el SENA, con base en las reglas de reparto de las acciones de tutela masivas dispuestas en el Decreto 1834 de 2015. En efecto, estimó que existen diferentes recursos de amparo que presentan identidad de objeto, causa y sujeto pasivo, respecto de la solicitud formulada por la señora Fonseca Corso, cuyo conocimiento debía corresponder a la primera autoridad judicial que tuvo una tutela idéntica bajo su trámite. Por ende, remitió el expediente al Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga “(…) por ser la autoridad que avocó en primer lugar el conocimiento de la primera de estas”. 

 

A su turno, el citado Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga sostuvo que, “si el objetivo de acumular las tutelas está dirigido a evitar que frente casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes, en el presente caso no se cumpliría[,] toda vez que a la accionante se le estaría violando el derecho de petición en el entendido que a la fecha la señora CARMEN ANGELICA FONSECA CORSO no ha recibido contestación como si efectivamente el señor EDGAR BONILLA SUAREZ”, parte activa del primer amparo que tuvo bajo su conocimiento.

 

(ii)        Con base en lo expuesto, la Sala encuentra que el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza cumplió con la carga argumentativa necesaria para demostrar la configuración del fenómeno de la tutela masiva. En efecto, dicha autoridad expuso, con el suficiente rigor demostrativo, las razones por las cuales en el caso sub examine se presenta la triple identidad exigida por la jurisprudencia constitucional, para la configuración del fenómeno de la tutela masiva (supra, num. 13).

 

(iii)     En efecto, y como lo constata este tribunal, se presentó una triple identidad entre ambas acciones de tutela, como pasa a exponerse:

 

 

(iv)      Ahora bien, la Sala advierte que el 21 de mayo de 2024, el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga profirió fallo respecto de la acción de tutela promovida por el señor Edgar Bonilla Suarez y que se tramitó con el radicado 684323184001202400097. Sobre el particular, y sin entrar a revisar lo allí resuelto y la interpretación que juzgado dio a la solicitud de amparo, la Sala considera que se hace viable la remisión del expediente a dicha autoridad, con base en el inciso 2° del artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1069 de 2015, según el cual: “[a] dicho despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia”^[31].

 

(v)        Con sujeción a lo expuesto, la Sala ordenará que se remita el expediente al Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga para que, de forma inmediata, profiera la decisión a que haya lugar. Finalmente, advertirá a dicha autoridad que, cuando considere que existe un conflicto de competencia en materia de tutela, tenga en cuenta que éste tiene que ser resuelto, en principio, por las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996, por lo cual está en la obligación de observar las reglas previstas sobre la materia en la jurisprudencia de la Corte, expuestas en la presente providencia y compiladas en el auto 550 de 2018. 

 

(vi)      Por lo demás, la Corte encuentra que el Juzgado 1° Penal Municipal de Mosquera (Cundinamarca), autoridad a la cual correspondió en un inicio el trámite, se apartó del conocimiento del asunto con base en el Decreto 333 de 2021 (reglas de reparto y no de competencia) y desconoció con ello el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional. Por esta razón, se le advertirá al despacho en mención que, en lo sucesivo, se abstenga de declarar su incompetencia con base en las reglas de reparto.

 

IV.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Promiscuo de Familia de Málaga (Santander) y el Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza (Cundinamarca), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Promiscuo de Familia Málaga es la autoridad competente para dar trámite al proceso de tutela promovido por la accionante.

 

Segundo: REMITIR el expediente ICC-4713 al Juzgado Promiscuo de Familia Málaga para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar.

 

Tercero: ADVERTIR al Juzgado Promiscuo de Familia Málaga que, cuando considere que existe un conflicto de competencia en materia de tutela, deberá tener en cuenta que éste tiene que ser resuelto, en principio, por las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996, por lo cual está en la obligación de observar las reglas previstas sobre la materia en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, expuestas en la presente providencia y compiladas en el auto 550 de 2018.

 

Cuarto: ADVERTIR al Juzgado 1° Penal Municipal de Mosquera que, en lo sucesivo, se abstenga de declarar su incompetencia con base en las reglas de reparto, en tanto ello desconoce el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional.

 

Quinto: Por la Secretaría General de esta corporación, COMUNICAR la presente decisión a la parte demandante, al Juzgado Promiscuo de Familia Málaga, al Juzgado 1° Penal Municipal de Mosquera y al Juzgado 1° Penal del Circuito para Adolescentes de Funza.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General